12 punkt porządku dziennego:

Pierwsze czytanie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (druk nr 1789).

Sekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów Janusz Cichoń:

    Szanowna Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Przedkładana dzisiaj Wysokiej Izbie ustawa o zmianie ustawy o finansach publicznych, zawarta w druku nr 1789, to bardzo istotny element przebudowy systemu finansów publicznych. Mówił o tym wczoraj pan premier Jacek Rostowski. Ta przebudowa zapewni bezpieczeństwo finansów i gospodarki nie tylko na krótką metę, ale, wierzymy w to głęboko, na całe 10-lecia. Zapewni naprawdę trwałe bezpieczeństwo, poprawi też wizerunek i wiarygodność Polski.

    Popatrzmy w ujęciu historycznym na to, co się dzieje, jeśli chodzi o polskie finanse, nie sięgając zbyt daleko wstecz. W styczniu 2006 r. Polska przyjęła średniookresowy cel budżetowy na poziomie -1% PKB, a mimo to do dziś ani razu ten cel nie został osiągnięty. Od 2000 do 2013 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych tylko raz był niższy niż 3%. W okresie tym średni deficyt wyniósł zaś 4,8% PKB. Wysokie deficyty były utrzymywane tak naprawdę niezależnie od koniunktury, niezależnie także od składu koalicji rządzących.

    Powód jest w gruncie rzeczy prosty i został opisywany w podręcznikach ekonomii. Poszczególne jednostki sektora publicznego naciskają na ministra finansów, aby ten poprzez wzrost deficytu zapewnił środki na cele, które z ich perspektywy są priorytetowe. Argumentacja obejmuje z reguły społeczne korzyści wynikające z tych wydatków. W celu spotęgowania wrażenia bardzo często także w rachunku pokazuje się koszty społecznych zaniechań. Znacznie gorzej jest ze wskazaniem rzeczywistych kosztów i korzyści. Nie umniejszam roli wydatków ponoszonych na budowę infrastruktury czy inne zadania finansowane ze środków publicznych. Całość wydatków publicznych nie może jednak przekraczać poziomu gwarantującego stabilne finanse państwa.

    Do tej pory, niestety, ten poziom był przekraczany, między innymi dlatego, że brakowało reguły, która wyznaczałaby limit wydatkowy, a zwłaszcza ograniczała wydatki w dobrych czasach. Dodatkowo poziomy deficytu i zadłużenia wielu jednostek istotnych z punktu widzenia wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych pozostawały poza kontrolą. W efekcie w dobrych czasach akceptowany był relatywnie szybki wzrost wydatków, rozszerzanie, ustanawianie nowych programów, a to prowadziło, niestety, do procyklicznej polityki i konieczności zaciskania pasa w czasach złych, kiedy dochody budżetowe rosły wolniej, a nawet spadały.

    Właśnie dzisiaj, gdy tempo wzrostu PKB w Polsce kształtuje się na poziomie 2%, przekonujemy się o skutkach takiej polityki. Zgodnie z obowiązującymi regułami musielibyśmy tak naprawdę ograniczać wydatki w momencie, gdy gospodarka potrzebuje stymulacji ze strony państwa. Chociażby w ostatnich dniach i tygodniach rząd stanął przed trudnym wyborem: albo podjąć działania zgodnie z obowiązującymi przepisami i zdusić wzrost gospodarczy, albo podjąć trudną decyzję o czasowym zawieszeniu reguł. Zdecydowaliśmy się na ten drugi wariant, nowelizując ustawę o finansach publicznych, a także nowelizując ustawę budżetową na rok 2013.

    Aby taka sytuacja się nie powtórzyła, proponujemy rozwiązanie w postaci stabilizującej reguły wydatkowej, która będzie miała za zadanie co roku określić maksymalny limit wydatkowy. Będzie ona wolna od wad dotychczasowych, zastępowanych w tym przedłożeniu reguł, to jest tymczasowości, procykliczności i wąskiego zakresu. Dotyczy to zarówno 50-procentowego progu ostrożnościowego, jak i tymczasowej reguły dyscyplinującej opartej na współczynniku inflacji. Początkowe lata obowiązywania reguły będą wiązały się z korygowaniem nierównowagi w finansach publicznych. To wynika z faktu, że Polska musi poprawić swoje wyniki zasadniczo w trzech obszarach. Po pierwsze, do 2014 r. powinniśmy zlikwidować nadmierny deficyt. Po drugie, musimy zredukować dług publiczny, bo niebezpiecznie zbliżamy się do progu 55%. Po trzecie, przepisy unijne, których, nawiasem mówiąc, sami byliśmy inicjatorami, wymagają od nas stopniowej poprawy przeciętnego wyniku strukturalnego z około -4% PKB do -1% PKB.

    Reguła, którą proponujemy, może wydawać się na pierwszy rzut oka skomplikowana, ale zapewniam, że taka nie jest. Ta reguła określa maksymalną kwotę wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych. Jednak zostaną z niej wyłączone wydatki w pełni finansowane ze środków unijnych, gdyż one nie pogarszają wyniku sektora. Nie będą również brane pod uwagę wydatki jednostek niegenerujących znacznych deficytów. Od tej kwoty odejmowane będą planowane wydatki Narodowego Funduszu Zdrowia, jednostek wymienionych w art. 139 ustawy o finansach publicznych, tzw. świętych krów, i wydatki jednostek samorządu terytorialnego. Reszta będzie stanowić prawnie wiążący limit wydatków nałożony na pozostałą część sektora. Jeśli np. planowane wydatki jednostek samorządu terytorialnego będą rosły szybciej, niż wynikałoby to z reguły, to reszta sektora będzie musiała się zacieśnić silniej, aby zmieścić się w limicie.

    Rodzi się pytanie, dlaczego limit wydatków, dlaczego na taką formułę się zdecydowaliśmy. Głównie dlatego, że dochody trudniej kontrolować, podobnie zresztą jak wynik nominalny czy dług. Równocześnie stabilizowanie wyniku nominalnego czy długu na ustalonym poziomie byłoby działaniem, w gruncie rzeczy, procyklicznym. Pokazały to wyraźnie doświadczenia roku 2013, kiedy w efekcie ubytków w dochodach budżetowych konieczna okazała się nowelizacja ustawy budżetowej.

    Dlaczego nie wynik strukturalny? Także dlatego, że metoda jego obliczania jest dość skomplikowana, a rezultaty często są rewidowane, mieliśmy tego przykłady w ostatnich latach. W efekcie ona stanowi swego rodzaju ruchomy cel.

    Jakie są podstawowe założenia reguły? W warunkach stabilnych finansów publicznych kwota wydatków będzie rosła w tempie realnego, średniookresowego PKB, z uwzględnieniem prognozowanej inflacji, aby nieoczekiwane zmiany inflacji nie zaniżały lub nie zawyżały trwale limitu. W formule reguły uwzględniono wobec tego automatyczne dostosowanie o błędy prognoz inflacji. Obecnie średniookresowy wzrost wynosi ok. 3%. Załóżmy, że przyjdą dobre czasy, PKB znów będzie rosło, np. o 4,5%, to dzięki regule wzrost wydatków zostanie jednak odpowiednio ograniczony. Dzięki temu gdy nadejdzie spowolnienie i PKB będzie rosło tylko o 1, 2%, będzie można sobie pozwolić na szybszy wzrost wydatków. Reguła zapewni w ten sposób antycykliczność polityki fiskalnej.

    Aby zapewnić realizację podstawowego celu reguły, jakim jest stabilizacja finansów publicznych, reguła została wyposażona w mechanizm korygujący. Ten mechanizm oparty jest na trzech elementach. Pierwszy to jest państwowy dług publiczny, wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych i trzeci - średniookresowy cel budżetowy. Na czym ten mechanizm korygujący będzie polegał? Otóż w warunkach zbyt wysokiego zadłużenia publicznego, na przykład państwowy dług publiczny będzie przekraczał 55 czy 50%, po reformie OFE, nawiasem mówiąc, odpowiednio 48 i 43%, to propozycje znajdujące się w ustawie o systemie emerytalnym, albo z kolei tak, że podobnie ten mechanizm będzie działał wtedy, kiedy mamy zbyt wysoki deficyt sektora, jeśli ten deficyt będzie wynosił powyżej 3%, wtedy wydatki będą musiały rosnąć wolniej od tego średniookresowego tempa PKB. Mechanizm korygujący będzie polegał na tym, że będziemy obniżali ten limit odpowiednio o 2 bądź 1,5%, 2%, jeśli będziemy mówili o 55%, po przekroczeniu tego progu po reformie OFE - 48%, 1,5% - 43, przy 43% docelowo.

    Dodatkowo, to jest kolejny element tego mechanizmu korygującego, jeśli w danym roku wynik sektora będzie niższy od średniookresowego celu budżetowego, który obowiązuje zresztą od 2006 r., to jest minus 1% PKB, wtedy to ujemne odchylenie zostanie zapisane w tzw. sumie różnic. Jeśli zaś to odchylenie wyniku od celu będzie dodatnie, to w sumie różnic zostanie uwzględniona nadwyżka. W średnim okresie te odchylenia dodatnie powinny rekompensować, można by powiedzieć umownie: zjadać, ujemne. Może się jednak zdarzyć, że zbierze się zbyt dużo odchyleń ujemnych lub dodatnich. Ustaliliśmy taki bezpieczny poziom - plus/minus 6% PKB, i to w gruncie rzeczy będzie oznaczało, że jeśli za bardzo się odchylamy od celu, to musimy dokonać korekty, jeśli chodzi o dynamikę wydatków, i będzie ona odpowiednio obniżana albo podwyższana, co w praktyce oznacza, że w złych czasach będziemy musieli obniżać te wydatki, natomiast w dobrych czasach będziemy mogli je nieco podnosić, ale unikniemy dzięki temu polityki procyklicznej.

    Ostatni element korekty w nowej regule to jest element, który zawiera w sobie wartość działań dyskrecjonalnych w zakresie podatków i składek na ubezpieczenia społeczne i dzięki temu elementowi reguły możliwe będzie podwyższanie dynamiki wydatków ponad średniookresowe tempo PKB, pod warunkiem zapewnienia dodatkowego źródła dochodów na tym samym poziomie poprzez zmianę stawek bądź wprowadzenie np. nowego podatku. I odwrotnie, jeśli będziemy obniżali podatki lub składki, to będzie wymuszało to proporcjonalne ograniczenie wydatków, ale dzięki temu zostanie zachowana równowaga finansów publicznych a zarazem odpowiednia elastyczność polityki fiskalnej.

    W projekcie ustawy przewidzieliśmy też mechanizm zawieszania reguły w ściśle zdefiniowanych sytuacjach wyjątkowych, takie klauzule wyjścia. One będą analogiczne do obecnie zapisanych w ustawie i obejmą wyłącznie stan wyjątkowy, wojenny lub stan klęski żywiołowej. Istotne są też elementy instytucjonalne związane z regułą, to jest monitoring reguły i sankcje za jej nieprzestrzeganie.

    Z jednej strony jest to monitorowanie przez NIK, Najwyższa Izba Kontroli bada bowiem w szczególności wykonanie budżetu państwa oraz realizację ustaw i innych aktów prawnych. W zakresie działalności finansowej kontroluje też wykonanie budżetu, a sankcje za niewykonanie reguły w związku z jej wprowadzeniem drogą ustawową będą stanowiły sankcje za nieprzestrzeganie ustawy, czyli odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu.

    Prace nad tą regułą - było to poruszane parokrotnie na etapie dyskusji okołobudżetowej, były także nasze zapowiedzi, że te prace trwają - trwały od trzech lat. Jej koncepcja była szeroko konsultowana. Mamy liczne opinie z różnych instytucji, środowisk. Międzynarodowy Fundusz Walutowy na przykład bardzo dobrze wypowiada się na ten temat i ocenia nasze podejście. Także Towarzystwo Ekonomistów Polskich wskazuje, że przyjęte przez nas rozwiązania są poprawne i powinny być wdrożone.

    Warto podkreślić, że wprowadzenie reguły stanowi także element wdrożenia dyrektywy Rady Europy w sprawie wymogów ram budżetowych państw członkowskich. Ta reguła powinna być wdrożona w tym roku, wobec tego nie ma niedoczasu. Nawiasem mówiąc, spowolnienie prac wiązało się w dużej mierze z faktem, że w dzisiejszym stanie finansów publicznych elementem ograniczającym wydatki w większym stopniu, niż czyni to przygotowana przez nas reguła, jest procedura nadmiernego deficytu, która wymusza głębsze, niż pozwalałaby na to reguła, cięcia i większe ograniczenia wydatków.

    Jeśli chodzi o tempo prac nad ustawą, nabiera ono trochę istotniejszego znaczenia - wyraźnie, trochę to za mało powiedziane - ze względu na to, że wprowadziliśmy zapisy, które dotyczą samorządów. Zapisy te wprowadziliśmy praktycznie na etapie końcowym konsultacji tego projektu. Stąd to opóźnienie w stosunku do chociażby zapowiedzi sierpniowych.

    Rozwiązania, które wprowadzamy w ustawie, dotyczą ograniczeń wynikających z art. 243. Wprowadzamy rozwiązania, które ułatwią samorządom wykorzystanie funduszy unijnych. Głównie mówimy i myślimy o nowej perspektywie. Dotyczy to zwłaszcza zobowiązań wynikających z umów zawartych po 1 stycznia 2013 r. o dofinansowanie projektów przez Unię Europejską. W gruncie rzeczy zmiany te polegają na preferencyjnym potraktowaniu projektów programów, zadań, których udział unijny wynosi co najmniej 60%. W takim przypadku wysiłek finansowy jednostek samorządu terytorialnego związany z realizacją projektów nie będzie wliczany do indywidualnego wskaźnika zadłużenia.

    Co więcej, jeśli w dofinansowanym przedsięwzięciu pojawia się dochód, to także będziemy dokonywać pewnej korekty polegającej na tym, że koszt całkowity będzie pomniejszany o ten dochód. Pozwoli to jednostkom samorządu terytorialnego na efektywniejsze pozyskiwanie środków na realizację projektów, chociażby generujących dochód, ale urealni także rzeczywiste korzyści, jeśli chodzi o proponowaną zmianę, i pozwoli na objęcie tym preferencyjnym podejściem większości projektów europejskich realizowanych przez samorządy. Dziękuję bardzo. (Oklaski)