12 punkt porządku dziennego:

Sprawozdanie z działalności Najwyższej Izby Kontroli w 2011 roku (druk nr 485) wraz z opinią Komisji do Spraw Kontroli Państwowej (druk nr 586).

Poseł Brygida Kolenda-Łabuś:

    Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Panie Prezesie! Konstytucja i ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli nakładają na NIK obowiązek corocznego przedstawiania Sejmowi sprawozdania ze swojej działalności. Przypadł mi w udziale zaszczyt przedstawienia Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej opinii Komisji do Spraw Kontroli Państwowej w sprawie tegoż sprawozdania, które zawarte jest w druku nr 485.

    Komisja z uznaniem przyjmuje szczegółowe, bardzo starannie opracowane sprawozdanie Najwyższej Izby Kontroli z działalności w 2011 r., które jest dobrze udokumentowanym wkładem jej pracowników w dostarczanie rzetelnej wiedzy o kondycji naszego państwa w różnych obszarach jego działalności. Ustalenia kontroli wyspecyfikowano w podziale na działy administracji, co zapewnia przejrzystą formę sprawozdania.

    Głównym celem Najwyższej Izby Kontroli jest taka aktywność kontrolna, która trafnie wskazuje dysfunkcyjne obszary działalności państwa. NIK, przedkładając wyniki kontroli odpowiednim organom, stwarza jedynie podstawy do dalszych działań, których skutkiem powinna być poprawa stanu państwa i likwidacja uciążliwości dla obywateli. W ocenie Komisji do Spraw Kontroli Państwowej Najwyższa Izba Kontroli z tego zadania wywiązała się należycie, przedkładając Wysokiej Izbie sprawozdanie o wysokiej wartości informacyjnej, pokazując obszary wymagające naprawy.

    Nie można pominąć jednak faktu, że sprawozdanie Najwyższej Izby Kontroli pokazuje także pozytywne aspekty wdrażania niektórych mechanizmów, np. przygotowanie do przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej, przestrzeganie, co do zasady, wymogów organizowanych konkursów i dofinansowania z funduszy unijnych. Pozwolę sobie jednak sądzić, że nieustannym oczekiwaniem Wysokiej Izby jest korzystna zmiana proporcji między pozytywnymi a negatywnymi wnioskami kontrolnymi.

    Nowelizacja ustawy o NIK, która weszła w życie 2 czerwca 2011 r., mająca na celu wzmocnienie instytucjonalne Najwyższej Izby Kontroli, zainspirowała zmiany w strukturze Izby, które z kolei zaowocowały głębszą analizą, a tym samym bardziej precyzyjną diagnozą obszarów ryzyka, optymalizacją planowania kontroli, zmianami w metodyce kontroli, a także skróceniem procesów kontrolnych.

    Jak wskazują dane statystyczne zawarte w sprawozdaniu NIK, konieczna po nowelizacji ustawy o NIK i nadaniu jej nowego statutu poważna reorganizacja nie zakłóciła bieżącej działalności kontrolnej. Wręcz przeciwnie - w sprawozdaniu Najwyższej Izby Kontroli z działalności za pierwszy rok realizacji nowej strategii czytamy, że przynosi ona już realne efekty.

    W roku 2011 po raz pierwszy Najwyższa Izba Kontroli została poddana audytowi zewnętrznemu, o czym tutaj pan prezes przed chwilą mówił, nie tylko finansowemu, lecz także po części audytowi wykonania zadań za lata 2008, 2009 i 2010. Wprowadzenie tego obowiązku pierwotnie budziło pewne obawy o zachowanie niezawisłości kontrolnej Izby, a w rezultacie przeprowadzenia audytu NIK nie tylko zasłużyła na pozytywną opinię audytora, lecz także jej działalność stała się bardziej transparentna w opinii społecznej. W swoim sprawozdaniu NIK stwierdza, że audyt zewnętrzny w żadnym względzie nie naruszył jej niezależności i samodzielności w zakresie działalności kontrolnej.

    W 2011 r. NIK skontrolowała 2817 podmiotów, to jest o 1,4% więcej niż w 2010 r. i 8,2% więcej niż w 2009 r., przy budżecie niższym w stosunku do kwoty uchwalonej przez Kolegium NIK o 17 300 tys. zł i obniżonym w stosunku do roku poprzedniego stanie zatrudnienia kontrolerów o 35 etatów, realizując 197 tematów objętych planem kontroli i 213 tematów kontroli doraźnych. W wykonanie kontroli doraźnych, mimo że ich liczba dwukrotnie wzrosła w stosunku do poprzedniego roku, zaangażowano około 18% potencjału kontrolnego Izby. Potrzeba przeprowadzenia kontroli doraźnych, będąca często rezultatem skarg obywateli, wniosków posłów i różnych instytucji, jest wykładnikiem społecznej oceny funkcjonowania państwa. Najwyższa Izba Kontroli w 2011 r. uwzględniła 63% wystąpień poselskich o przeprowadzenie kontroli, to jest 56 na 92 zgłoszone wnioski. Zdaniem komisji większy udział kontroli doraźnych pozwoliłby zapobiec ewentualnej eskalacji negatywnych zjawisk, choć komisja przyjmuje jako przekonujący argument kierownictwa Izby dotyczący priorytetu strategicznych obszarów funkcjonowania państwa. Dla wprowadzenia pewnej równowagi Najwyższa Izba Kontroli planuje wprowadzanie tzw. kontroli specjalnych w wrażliwych obszarach, przy docierających do niej sygnałach o rażących nieprawidłowościach.

    Komisja do Spraw Kontroli Państwowej zwraca uwagę na niepokojący wzrost liczby skarg i wniosków w roku 2011 w stosunku do okresu poprzedniego, w tym największy przyrost skarg na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości i służb więziennictwa - wzrost liczby skarg w tym obszarze wyniósł blisko 82%. Ponadprzeciętny wzrost liczby skarg w stosunku do roku 2010 - który wynosił 26% - zanotowano także w zakresie funkcjonowania systemu finansowego i przekształceń własnościowych. Natomiast zmniejszyła się liczba skarg dotyczących gospodarki gruntami oraz spraw wynikających ze stosunku pracy. Komisja wyraża nadzieję, że sprawozdanie z działalności Najwyższej Izby Kontroli, a zwłaszcza syntezy ustaleń i wniosków kontroli planowych i doraźnych posłużą Sejmowi jako drogowskaz w przyszłych pracach legislacyjnych dla naprawy obszarów dysfunkcyjnych. Dla jednostek kontrolowanych takich drogowskazem jest 50 wniosków systemowych ujętych w sprawozdaniu w odrębny, przejrzyście opracowany dokument, stanowiący załącznik nr 7 do sprawozdania. Niezależnie od pokontrolnych wniosków systemowych Najwyższa Izba Kontroli kieruje do podmiotów kontrolowanych tzw. wnioski usprawniające funkcjonowanie jednostki.

    Korzyści finansowe uzyskane w wyniku przeprowadzonych przez NIK kontroli w 2011 r., zwrócone do budżetu państwa lub budżetów skontrolowanych podmiotów, wyniosły w roku ubiegłym 4083 mln zł, o czym pan prezes już tu mówił, ale - jak również pan prezes mówił - jest to wynik nie do powtórzenia, ponieważ corocznie oscyluje to w granicach około 700 mln zł, a rok ubiegły był wyjątkowy. Myślę, że udzielając odpowiedzi na pytania, pan prezes nam ujawni, co było powodem tak dużego wzrostu w roku poprzednim. W 2011 r. w 221 przypadkach zaszła konieczność zawiadomienia rzecznika o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych i liczba ta jest mniejsza niż w roku poprzednim o 38 zawiadomień. Do organów powołanych do ścigania przestępstw i wykroczeń w roku 2011 NIK skierowała 184 zawiadomienia, to jest o 24 mniej niż w roku 2010.

    Istotnym rezultatem działalności Najwyższej Izby Kontroli są wnioski de lege ferenda, wynikające z ustaleń kontrolnych, postulaty przyszłych zmian w ustawodawstwie, zmierzające między innymi do usunięcia luk lub sprzeczności w przepisach prawa, wnioski o regulacje lub deregulacje, adresowane do ustawodawcy lub rządu. W 2011 r. NIK sformułowała 33 takie wnioski, w 26 wnioskach postulowała nowelizację przepisów rangi ustawowej, w 7 - zmiany w przepisach rozporządzeń. Jak wskazano w sprawozdaniu, na dzień 2 lutego tego roku jedynie 3 wnioski de lege ferenda zostały zrealizowane w całości. Szczegółową treść wniosków oraz określenie stanu ich realizacji zawiera załącznik nr 6 do sprawozdania. Aby uniknąć zarzutu zbyt wczesnej oceny skuteczności formułowanych przez NIK wniosków, podam dane z okresu wcześniejszego, mianowicie na 71 wniosków z roku 2010 zmiany legislacyjne uwzględniły w całości 11 wniosków NIK, a 8 wniosków zostało uwzględnionych częściowo.

    Najwyższa Izba Kontroli, jako konstytucyjny organ państwa podległy wyłącznie Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej, wyznacza szeroki obszar współpracy z Sejmem. W 2011 r. skierowała do Sejmu 202 informacje i zaprezentowała podczas posiedzeń komisji wyniki 86 kontroli. Przedstawiciele NIK uczestniczyli w 648 posiedzeniach komisji, w tym pracom legislacyjnym poświęcone było 331 posiedzeń.

    Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Godna podkreślenia jest międzynarodowa aktywność Najwyższej Izby Kontroli. Pozwolę sobie nie powtarzać bardzo szczegółowo przytoczonej przez pana prezesa informacji na temat uczestnictwa w międzynarodowych organach.

    Powiem tylko, że cieszyć może docenienie przez międzynarodowe gremia profesjonalizmu specjalistów Najwyższej Izby Kontroli, ale przede wszystkim rosnący prestiż Rzeczypospolitej w międzynarodowym środowisku najwyższych organów kontroli. Dziękujemy bardzo.

    Najwyższa Izba Kontroli, korzystając ze swojej konstytucyjnej pozycji wobec innych państwowych organów kontroli i inspekcji, współpracuje także z innymi krajowymi organami kontroli. Pozwala to NIK skorzystać ze specjalistycznej wiedzy i z doświadczenia tych organów. W 2011 r. NIK współpracowała głównie z regionalnymi izbami obrachunkowymi, głównymi inspektorami: pracy, sanitarnym, nadzoru budowlanego, transportu drogowego, transportu kolejowego, ochrony środowiska, kontroli skarbowej. Wspólne działania kontrolne dały możliwość pogłębienia tematyki kontroli, zmniejszenia pracochłonności i obniżenia kosztów kontroli.

    Rok 2011 zamyka 3-letni okres działalności Najwyższej Izby Kontroli podporządkowany trzem głównym kierunkom: państwo sprawne i przyjazne obywatelowi, państwo efektywnie zarządzające zasobami publicznymi i Polska w Unii Europejskiej. Okres 3-letni oceniany według tych samych kierunków pozwala na szerszą refleksję, a zwłaszcza ułatwia diagnozę, czy niepożądane zjawiska miały charakter jednostkowy, czy, powtarzając się, tworzyły element określonego nieprawidłowego procesu. Sprawozdanie wyczerpująco opisuje obszary badań kontrolnych w ramach poszczególnych kierunków i zasady stosowane przy programowaniu kontroli.

    W sprawozdaniu omówiono ustalenia 140 kontroli planowych i doraźnych. Informację w systematyce 20 działów administracji państwowej o głównych ustaleniach kontroli przedstawiono w układzie podmiotowym i przedmiotowym, podsumowując ją stwierdzonymi nieprawidłowościami i najważniejszymi wnioskami pokontrolnymi. Najwyższa Izba Kontroli, podkreślając poprawę w stosunku do okresu poprzedniego, ocenia generalnie stan państwa pozytywnie, aczkolwiek wskazuje na wiele nieprawidłowości, które mają zróżnicowaną wagę, i stąd też różny wpływ na funkcjonowanie państwa. I tak, Komisja do Spraw Kontroli Państwowej, dokonując analizy wniosków z przeprowadzonych kontroli, które są swoistym obrazem stanu państwa, zwróciła uwagę na kluczowe zagadnienia prowadzące do dysfunkcji w poszczególnych sferach administracji publicznej.

    W ocenie NIK system wspierania środkami z budżetu państwa osób uprawnionych do świadczeń alimentacyjnych generalnie spełnił swoją funkcję, jaką miało być zapewnienie pomocy w sytuacji nieskutecznej egzekucji alimentów. Jednak świadczenia z funduszu alimentacyjnego miały mieć charakter zwrotny. Cel ten nie został osiągnięty za sprawą nieskutecznych działań komorników sądowych i pracowników socjalnych oraz niskiej skuteczności egzekucji w trybie administracyjnym.

    Najwyższa Izba Kontroli stwierdza w sprawozdaniu, że gospodarka przestrzenna wymaga dalszego uporządkowania, między innymi poprzez dokończenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków i poprawę stopnia pokrycia powierzchni kraju planami zagospodarowania przestrzennego. W zakresie gospodarki mieszkaniowej ustalenia kontrolne wskazują na zahamowanie budownictwa społecznego, spadek wydatków na mieszkalnictwo i niedostateczną pomoc mieszkaniową gmin dla najuboższych, a w zakresie nieruchomości po zlikwidowanych PGR-ach degradację tych nieruchomości, nieprawidłowości w organizacji Agencji Nieruchomości Rolnych, nieskuteczną windykację czynszów i wreszcie niezadowalający postęp w zbywaniu lokali.

    Oceniając bezpieczeństwo energetyczne Polski, Najwyższa Izby Kontroli stwierdza, że w przedsiębiorstwach energetycznych prowadzona jest właściwa polityka gromadzenia paliw. Pozytywnie ocenia także tempo przyrostu biomasy jako paliwa alternatywnego. Składowanie paliw odpowiada warunkom środowiskowym. Jednak ustalenia kontroli wskazują na niedostateczną dbałość o długofalową ochronę zasobów węgla i niewłaściwą weryfikację dokumentacji geologicznej złóż węgla. W ocenie Izby niepokojąco niski jest stan realizacji inwestycji przeciwpowodziowych, zły stan wałów przeciwpowodziowych, nienależyte utrzymywanie urządzeń melioracyjnych, co skutkuje wzrostem zagrożenia powodziowego.

    Komisję zaniepokoiły wyniki kontroli NIK w dziale: Oświata i wychowanie, które sygnalizują, że system pomocy materialnej dla uczniów nie spełniał swojej funkcji, że system resocjalizacji funkcjonujący w zakładach poprawczych jest niespójny i niepełny, że wskaźnik upowszechnienia wychowania przedszkolnego jest ciągle niedostateczny i że nie jest w pełni skuteczny system wspierania zdolnych uczniów.

    Mimo tych negatywnych ocen stan oświaty z roku na rok się poprawia, a jako że ze swojej natury jest to proces długofalowy, na w pełni satysfakcjonujące oceny trzeba będzie poczekać. Istotny jest w tym względzie kierunek i systematyczność zmian na lepsze.

    W zakresie spraw wewnętrznych najistotniejszym ustaleniem kontrolnym w ocenie Komisji do Spraw Kontroli Państwowej jest wskazanie jako przyczyny potencjalnego ryzyka zagrożenia zdrowia i życia osób korzystających z lotnictwa transportowego Sił Zbrojnych RP nieprawidłowości stwierdzonych w 36. Specjalnym Pułku Lotnictwa Transportowego, polegających w szczególności na brakach szkoleniowych i kadrowych.

    Komisja zgłosiła kierownictwu NIK postulat przeanalizowania skutków dla stanu państwa rosnących rozbieżności między deficytem i zadłużeniem finansów publicznych, ustalonym na podstawie prawa polskiego, a deficytem i zadłużeniem obliczonym w sposób zgodny z międzynarodowymi standardami. Jak poinformował komisję wiceprezes NIK, jako że podobne rozbieżności dotyczą także innych państw, Europejski Trybunał Obrachunkowy w celu przeanalizowania poprawności stosowanych metodologii, a zwłaszcza kontroli wiarygodności danych, powołał specjalną grupę roboczą, w której uczestniczą przedstawiciele naczelnych organów kontroli poszczególnych państw oraz przedstawiciele centralnych urzędów statystycznych.

    Obok nieprawidłowości stwierdzonych w funkcjonowaniu kontrolowanych podmiotów, Najwyższa Izba Kontroli zauważa także poprawne, sprawnie działające mechanizmy. Na pozytywną ocenę Izby zasługuje na przykład sposób sprawowania nadzoru właścicielskiego gmin nad spółkami komunalnymi, właściwie przeprowadzany nabór do służby cywilnej, zagospodarowanie przestrzenne w obszarach przygranicznych, postępowanie skargowe na działalność zakładów ubezpieczeń i funduszy emerytalnych, poprawa infrastruktury technicznej przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, pomoc dla osób poszkodowanych w powodzi 2010 r., poziom wykorzystania dofinansowania na lata 2007-2013 dla regionalnych programów operacyjnych, realizacja przedsięwzięć w działaniu: Odnowa i rozwój wsi w zakresie unijnego programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013. Nie są to wszystkie pozytywy, jakie wymienia Najwyższa Izba Kontroli w swoim obszernym sprawozdaniu.

    Najwyższa Izba Kontroli w odrębnym rozdziale sprawozdania dokonała przeglądu wyników kontroli zakończonych w 2011 r., w których ujawniono zagrożenie korupcją. Zdefiniowała obszary podwyższonego ryzyka korupcji. Izba wdrożyła system analizowania zagrożenia korupcją głównie pod kątem mechanizmów korupcjogennych. Jeżeli w wyniku kontroli dostrzeżone są nieprawidłowości, które powodują korupcję lub zwiększają ryzyko wystąpienia korupcji, Izba je wskazuje i przedstawia wnioski zmierzające do ich usunięcia. W ocenie Najwyższej Izby Kontroli podstawowymi mechanizmami korupcjogennymi są: dowolność postępowania, konflikt interesów, brak jawności postępowania oraz słabość systemu nadzoru i kontroli. Wynik przeglądu pokazuje, że zagrożenie korupcją w niektórych obszarach działalności publicznej wciąż jest wysokie. Jednym z najważniejszych zadań w przeciwdziałaniu korupcji jest, zdaniem NIK, wzmocnienie mechanizmów kontrolnych w samorządzie.

    Głos Najwyższej Izby Kontroli winien być na bieżąco i uważnie słuchany, mamy bowiem przykłady wysyłanych z NIK wyprzedzających sygnałów o poważnych nieprawidłowościach, choćby o złym stanie infrastruktury kolejowej, czy sygnalizowana przez NIK już rok temu stale pogarszająca się sytuacja finansowa spółki Elewarr, przy negatywnej ocenie sprawowania przez prezesa Agencji Rynku Rolnego nadzoru właścicielskiego.

    Na zakończenie pozwolę sobie na drobną, naprawdę drobną uwagę krytyczną do sprawozdania z działalności NIK w 2011 r. Znacznie łatwiej byłoby nam syntetyzować wnioski, gdyby opisane w sprawozdaniu zdarzenia dotyczyły w każdym omawianym przypadku co najmniej całego okresu sprawozdawczego, z ewentualnym - dla diagnozy tendencji - przytoczeniem danych z lat poprzednich. Tymczasem w sprawozdaniu wnioski niejednokrotnie oparte są wyłącznie na danych z roku 2010 (lub wcześniejszych), co utrudnia obiektywną ocenę zjawisk. Ufam, że powodem tej drobnej niedoskonałości sprawozdania są przesłanki obiektywne, na które kierownictwo NIK nie miało wpływu, a zwłaszcza fakt, że jest to sprawozdanie z roku 2011, czyli dotyczące działań kontrolnych przeprowadzonych już od stycznia, czasem opartych na danych podmiotu kontrolowanego sprzed roku albo i wcześniejszych. I stąd ta rozbieżność. Przykładem tego może być powszechność dostępu do systemu przedszkolnego. Dzisiaj z tej mównicy padły dwie, jakże różne wielkości. Pan prezes mówił o 44,5%, pan minister o 75%. Zapewne obaj mieli rację, tylko inne okresy brali pod uwagę.

    Najwyższa Izba Kontroli jest jedną z tych instytucji, której wysiłek przekłada się na rzeczywistą pomoc w usprawnianiu i naprawie państwa. Miarą profesjonalizmu kontrolerów jest bardzo niski, bo zaledwie 4-procentowy odsetek uwzględnionych w całości przez Kolegium NIK zastrzeżeń do wystąpień pokontrolnych. Pracownicy Najwyższej Izby Kontroli to nie tylko specjaliści o najwyższych kwalifikacjach zawodowych, ale także urzędnicy zachowujący wysokie standardy etyczne. Pragnę złożyć na ręce pana prezesa wyrazy uznania i podziękowania w imieniu Komisji do Spraw Kontroli Państwowej i swoim własnym dla wszystkich pracowników, także tych, którzy w tej chwili siedzą na galerii, zwłaszcza dla kontrolerów - za rozwijanie ich biegłości, doskonalenie metod kontroli i przedstawianie organom państwa i obywatelom rzetelnej, wyczerpującej wiedzy o kondycji naszego państwa.

    Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Komisja do Spraw Kontroli Państwowej na posiedzeniu w dniu 12 lipca 2012 r. rozpatrzyła sprawozdanie z działalności Najwyższej Izby Kontroli wraz z opiniami pozostałych komisji sejmowych. Stałe komisje sejmowe, z wyjątkiem Komisji Łączności z Polakami za Granicą, która nie zajęła stanowiska, pozytywnie oceniły sprawozdanie NIK za 2011 r. Komisja do Spraw Kontroli Państwowej, po wysłuchaniu dodatkowych wyjaśnień oraz w wyniku przeprowadzonej dyskusji, pozytywnie zaopiniowała sprawozdanie Najwyższej Izby Kontroli z jej działalności w 2011 r., wydając opinię nr 7 (druk nr 586), i rekomenduje Wysokiemu Sejmowi przyjęcie tego sprawozdania. Dziękuję bardzo. (Oklaski)