37 punkt porządku dziennego:

Pierwsze czytanie poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (druk nr 2417).

Poseł Łukasz Gibała:

    Bardzo dziękuję, panie marszałku.

    Panie Marszałku! Panie Ministrze! Wysoka Izbo! Bardzo dziękuję wszystkim za udział w tej dyskusji. Postaram się po kolei odnieść do argumentów przeciwko projektowi czy też pytań skierowanych do projektodawców, których mam zaszczyt reprezentować.

    Jako pierwszy zabierał głos pan poseł Pahl, który zwracał uwagę na następujące, jego zdaniem, mankamenty tej ustawy. Po pierwsze, na brak dwuinstancyjności, czyli na fakt, że od decyzji o nałożeniu kary nie będzie możliwości odwołania się do innego organu. Odpowiadam na to: rzeczywiście, nie przewidzieliśmy dwuinstancyjności. Jeśli to miałoby być warunkiem poparcia naszego projektu albo jeśli większość chciałaby na etapie prac w komisji, żebyśmy to zmienili, to jesteśmy gotowi do takiej zmiany, natomiast wyjaśniam, dlaczego tego nie zrobiliśmy. Otóż uznaliśmy, że i tak zmiany, które proponujemy, bardzo daleko idą, mają wręcz charakter rewolucyjny i w związku z tym nie chcieliśmy jeszcze komplikować tej materii.

    Po drugie, pojawił się argument, z którym się nie zgadzam, że tak naprawdę ta ustawa spowoduje, on bardzo często się pojawiał, dodatkowe obciążenie urzędników pracą, a tym samym trzeba będzie więcej tych urzędników zatrudnić, zwiększą się koszty funkcjonowania aparatu państwowego, być może również, ponieważ zwiększy się obciążenie, jeśli chodzi o pracę urzędów, to decyzje będą tak naprawdę wolniej, zamiast szybciej, wydawane. W szczególności pan poseł Pahl zwracał uwagę, że przecież nie wystarczy, żeby ci urzędnicy tylko pobieżnie przejrzeli metrykę, będą musieli się zagłębić i dokładnie przyjrzeć poszczególnym sprawom, żeby stwierdzić, czy rzeczywiście z winy danego urzędu doszło do naruszenia odpowiednich terminów.

    Jak powiedziałem, nie zgadzam się z tym argumentem. Uważam, że przede wszystkim, jeśliby chociaż po części ta nasza zmiana zadziałała tak, jak to się wydarzyło w Prawie budowlanym, jeśliby ten odsetek nieterminowych spraw spadł w sposób znaczący, to już z tego tytułu będzie tak naprawdę mniej pracy urzędniczej, bo będzie mniej zażaleń czy mniej spraw będzie trafiało do sądu, bo generalnie urzędy będą pracowały bardziej terminowo, to po pierwsze. Po drugie, jeśli chodzi o tę pracę nadzorczą, która będzie musiała być wykonana, to jest to stosunkowo prosta praca. Urzędnik ma przez sobą metrykę i widzi, w przypadku jakiej sprawy jest przekroczony termin, w przypadku jakiej nie jest, to jest naprawdę rzut oka. Jedynie będzie się musiał zagłębić, jeśli chodzi o sprawy, w których doszło do przekroczenia terminu, z jakiego powodu doszło do takiego przekroczenia, ale, po pierwsze, tych spraw będzie mniej, mam nadzieję, po drugie, i tak obecnie najczęściej musi taką sprawę zbadać, ponieważ wpływa zażalenie, więc jak wpływa zażalenie do tego organu, to i tak musi tę sprawę dokładnie zbadać, a tak będzie musiał zbadać ją z automatu, na skutek tego, że w metryce zobaczy, że terminy zostały przekroczone. Moim zdaniem ten argument jest wydumany.

    Wreszcie pan poseł Pahl zwraca uwagę, to był jego ostatni argument, że nie ma tutaj instytucji kar za niewymierzenie kary w terminie, czyli że urzędy, które mają wymierzać te kary, nie będą podlegały temu rygorowi, temu reżimowi karnemu, ale to wydaje mi się celowe. O ile w przypadku bardziej skomplikowanych postępowań urzędy często się spóźniają i nie wykonują czegoś terminowo, w związku z tym ten system mobilizacji poprzez karę jest zasadny, o tyle w przypadku nakładania kar to się wydaje na tyle prostą procedurą, że nie sądzę, ażeby była potrzeba wprowadzenia jeszcze dodatkowego systemu i piętrzenia tych systemów, czyli dodatkowego systemu kontrolowania i karania tych urzędów, które mają nakładać kary.

    Jako kolejna głos zabierała pani posłanka Bartuś z PiS. Po pierwsze, zwróciła uwagę, że przecież te terminy w K.p.a. są tylko terminami instrukcyjnymi, 30 i 60 dni, w związku z tym nie możemy karać urzędników za ich przekroczenie. Odpowiadam, rzeczywiście to są terminy tylko instrukcyjne, ale naszą intencją jest, żeby przestały być instrukcyjne, żeby stały się obowiązujące. Stąd też ta zmiana, która ma to spowodować, i stąd też proponowany system kar.

    Po drugie, pani poseł Bartuś zwracała uwagę na ryzyko zwiększenia kosztów obsługi administracyjnej, ale do tego argumentu już się odniosłem, oraz na to, że sądy będą jeszcze bardziej zawalone sprawami i będą działać jeszcze wolniej. Powtarzam: nie, będą działać szybciej, ponieważ tych spraw do sądów będzie trafiało mniej, dlatego że będzie mniej przypadków przekraczania terminów.

    Potem głos zabierał pan poseł Jerzy Borkowski z Twojego Ruchu. Wyraził poparcie dla projektu, za które mu bardzo dziękuję.

    Następnie pan poseł Krzysztof Borkowski z Polskiego Stronnictwa Ludowego przedstawił szereg wątpliwości, do których się odniosę. Po pierwsze, stwierdził, że restrykcyjność tych kar jest zbyt duża, że 500 zł to stosunkowo dużo. Jesteśmy gotowi i otwarci na dyskusję w tej sprawie na etapie prac w komisji. Być może rzeczywiście powinna to być mniejsza kwota. Po drugie, zwrócił on słusznie uwagę, że ja tak chwalę te procedury, jeżeli chodzi o prawo budowlane, mówiąc, że tam tylko w 3% przypadków dochodzi do nieterminowości, a przecież proces inwestycyjny i tak trwa bardzo długo, uzyskanie ostatecznej decyzji też trwa bardzo długo. Pan poseł ma oczywiście rację. Trwa to bardzo długo, ale nie ze względu na etap uzyskiwania pozwolenia na budowę, bo to udało się już znacznie poprawić, jeżeli chodzi o terminowość, ale głównie ze względu na oczekiwanie na wuzetki oraz na inne dodatkowe czynności, które trzeba podjąć, a co nadal często trwa bardzo długo. W szczególności chodzi tu o niepokrycie miast w odpowiednim stopniu planami zagospodarowania przestrzennego. Kolejna uwaga pana posła Borkowskiego dotyczyła ryzyka zwiększenia kosztów obsługi administracyjnej, ale do tego się już odniosłem. Pan poseł też pytał, na czyje konto pójdą te kary, czyj dochód będą stanowiły. Tak więc odpowiadam, choć moim zdaniem jasno wynika to z treści projektu, że będą stanowiły dochód państwa, czyli trafią do budżetu państwa. No i pan poseł wreszcie w ostatniej kwestii, chociaż chronologicznie chyba pierwszej, zwrócił uwagę na to, że zbyt rozbudowana jest ta metryczka, którą proponujemy w projekcie. Otóż ona już jest taka obecnie i obowiązuje. My tak naprawdę dokładamy tam tylko dwie rzeczy - datę rozpoczęcia sprawy i datę zakończenia sprawy. Tak więc nie jest tak, że jakoś ją bardzo komplikujemy czy rozbudowujemy, w związku z czym ten zarzut też nie wydaje mi się trafny.

    Potem jako przedstawicielka SLD, Sojuszu Lewicy Demokratycznej, zabierała głos pani posłanka Sekuła-Szmajdzińska i zadała kilka pytań, na które odpowiem. Mówiła o braku dwuinstancyjności, tak jak pan poseł Pahl, ale do tego już się odnosiłem. Jesteśmy gotowi do korekt na etapie prac komisji. Nie upieramy się przy jednoinstancyjności, jeżeli chodzi o decyzję o nałożeniu kary. Odnosiła się też ona do kosztów obsługi administracyjnej. To jest najczęściej powtarzający się zarzut, ale na samym początku na pytanie o to odpowiedziałem. I wreszcie jako jedyna zwróciła ona uwagę na pewien szczególny aspekt tych rozwiązań, mianowicie powiedziała, że one są tylko częściowe. I ma rację. Ciągle będzie duża część postępowań urzędniczych, które nie będą objęte tymi karami, nawet jeśli ten projekt wejdzie w życie. Na przykład pani posłanka zwróciła uwagę na całe prawo podatkowe niepodlegające K.p.a., tylko Ordynacji podatkowej, której my nie nowelizujemy, czy wreszcie na sprawy z drugiej instancji, na to, że także sprawy z drugiej instancji nie będą podlegały temu reżimowi kar finansowych. Pani posłanka ma rację. Odpowiadam, że to wynika też z tego, że nie chcieliśmy robić zbyt dużej rewolucji. Moim zdaniem ten projekt jest i tak rewolucją, ale nie chcieliśmy robić jeszcze większej rewolucji. Ale znowu jeżeli chodzi o mnie, to uważam, że docelowo i postępowania podatkowe, i postępowania w drugiej instancji powinny być objęte takim reżimem kar. Jest pytanie, czy zrobić to wszystko od razu, czy też stopniowo, czy najpierw sprawdzić, jak to będzie działać w przypadku postępowań z pierwszej instancji, a potem dopiero w kolejnych krokach iść dalej. Ale możemy się nad tym zastanowić w komisji, jeśli projekt trafi do komisji.

    Później pan poseł Siarka z Solidarnej Polski zabierał głos. Nie będę tego powtarzał, bo wszystkie argumenty były tu w zasadzie te same, z wyjątkiem jednego. Pojawił się argument dotyczący braku odpowiedzialności urzędniczej, czyli pan poseł Siarka pytał mnie o to, jak to jest, dlaczego chcemy karać urzędy, a nie urzędników, dlaczego nie karzemy konkretnych osób, jeżeli w wyniku błędów tych osób dochodzi do nieterminowości. Odpowiadam, że jest w Polsce ustawa o odpowiedzialności majątkowej urzędników. Ona de facto nie funkcjonuje. Według mojej wiedzy żaden urzędnik jeszcze nie został pociągnięty do odpowiedzialności wskutek tego, że popełnił błąd, w wyniku którego doszło do nieterminowości czy do niewłaściwego rozstrzygnięcia. Ubolewam nad tym, że ta ustawa nie działa. I oczywiście my, jako Twój Ruch, deklarujemy gotowość do podjęcia prac nad takimi projektami, które faktycznie spowodują, że urzędnicy będą odpowiadali z własnej kieszeni za błędy, jakie robią, i za szkody, jakie wyrządzają. No ale to nie jest oczywiście materią tej ustawy.

    Przechodzę do tury pytań. Było kilka pytań kierowanych do ministra, ale kilka też do mnie. Jako pierwsza pytanie zadała pani posłanka Bartuś z Prawa i Sprawiedliwości. Pytała, dlaczego pieniądze nie trafiają do poszkodowanych w wyniku decyzji urzędniczych, tylko właśnie do Skarbu Państwa. Tak więc odpowiadam: dlatego że to są kary, a nie odszkodowania. Tu nie mieszajmy dwóch różnych instytucji. Prawo do odszkodowania każdy obywatel powinien mieć, i w polskim systemie prawnym ma, więc może wystąpić do sądu o odszkodowanie, jeśli został źle potraktowany przez urząd. Ten system też nie działa optymalnie. Należałoby go zmodyfikować. Co do tego jest zgoda. Natomiast my w tej materii skupiamy się na mobilizowaniu urzędników, na karaniu ich po to, ażeby szybciej pracowali. No a kary mają to do siebie, że zawsze trafiają do budżetu państwa. Kiedy ktoś jedzie zbyt szybko samochodem, to też płaci mandat, i to trafia do budżetu państwa. Każda kara de facto w ten sposób funkcjonuje. Nie słyszałem o takich karach w jakimkolwiek kraju, które by trafiały do osoby poszkodowanej, a nie do budżetu państwa. Na tym polega różnica między karą a odszkodowaniem.

    Potem pan poseł Rzońca z Prawa i Sprawiedliwości poruszył inny jeszcze problem i pytał mnie, czy zbadałem tę kwestię. Chodzi mianowicie o kwestię złych przepisów prawnych, wad prawnych, które często powodują, że urzędy źle funkcjonują, i powodują również nieterminowość. Tak więc odpowiadam. Na samym początku swojego wystąpienia podkreśliłem, że moim zdaniem urzędy działają nieterminowo z wielu powodów. Głównym powodem naszym zdaniem jest zły system egzekwowania tej terminowości, czyli brak kar, ale innym powodem, który wymienił pan poseł - i tu się z nim zgadzam - jest to, o czym pan mówi, czyli wady prawne. To też należałoby gruntownie przeanalizować i zmienić. Nie stanowi to przedmiotu naszej nowelizacji, ale zgadzam się, że taka potrzeba istnieje. Oczywiście Twój Ruch jest gotowy popierać rozwiązania, które inne kluby zgłoszoną w tej materii.

    Pani posłanka Zuba z Prawa i Sprawiedliwości zadała pytanie, na które już odpowiedziałem, czyli co z drugą instancją, dlaczego tam nie ma tego systemu kar. Odpowiadam: Jesteśmy gotowi to wprowadzić na etapie prac komisyjnych. Nie chcieliśmy robić zbyt dużo rzeczy naraz, ale tak w ogóle to uważam, że docelowo powinno to być wprowadzone, system musi być spójny - skoro jest w pierwszej instancji, to musi być w drugiej. Co do tego nie ma dwóch zdań. Jest pytanie, czy od razu to wprowadzać, czy stopniowo. Być może rzeczywiście od razu będzie lepiej, ażeby nie było takiej asystemowości, że się tak wyrażę.

    No dobrze. I wreszcie pan minister miał szereg bardzo szczegółowych i częściowo, przyznaję, trafnych argumentów, bo nikt nie twierdzi, że ten projekt jest doskonały. W końcu po to jest praca w komisjach, ażeby go ulepszyć. Ale przechodzę do rzeczy. Pan minister rozpoczął od uwagi, że ten projekt jest podobny do naszego projektu sprzed dwóch lat. Pełna zgoda. On jest bardzo podobny, ale zgłosiliśmy go ponownie z tego powodu, że uważamy, iż przez dwa lata problem nieterminowości działania urzędów w żaden sposób się nie zmniejszył, że dalej działają tak samo, nie było żadnych rozwiązań ze strony rządu, które by to zmieniły. W związku z tym powracamy z naszym pomysłem na zasadzie: być może teraz nas poprzecie, skoro widzicie, że sami nie potraficie w inny sposób tego rozwiązać. To po pierwsze.

    Po drugie, pan poseł - przepraszam, pan minister, poseł zresztą też, ale minister przede wszystkim - zwrócił uwagę, że w prawie budowlanym, na które się często powołuję, jest bardziej dookreślona procedura, że tam rzeczywiście urzędy mogą łatwiej dotrzymywać terminów, ponieważ przepisy są lepiej dookreślone, np. jeśli chodzi o dokumenty, które trzeba przedłożyć. To jest słuszna uwaga. Prawo budowlane jest rzeczywiście lepiej dookreślone, dlatego tu pan ma rację, natomiast uważam, że to raczej nie jest argument za tym, żeby nie wprowadzać tej zmiany, tylko argument za tym, że być może w przypadku Kodeksu postępowania administracyjnego ten wskaźnik nieterminowości nie będzie aż tak niski, nie uda się go zepchnąć do tak niskiego poziomu, jak w przypadku prawa budowlanego, czyli jeśli on obecnie wynosi 25%, to pewnie nie spadnie do 3%, tylko do 10, 15 albo do 5%, trudno powiedzieć, do ilu, niemniej, nawet jeśli to prawo nie jest tak dookreślone, jestem przekonany, że wprowadzenie kar finansowych w jakiś sposób zmotywowałoby urzędników do tego, żeby bardziej przykładali się do tych terminów, które obecnie, jak słusznie jedna z posłanek podkreśliła, mają charakter tylko i wyłącznie instrukcyjny.

    Kolejna uwaga pana ministra i znowu muszę przyznać rację, przynajmniej częściowo, w tym sensie, że uwaga trafna, choć nie wydaje mi się, ażeby ona przekreślała ten projekt. Pan minister przywołuje przykłady organów, które nie posiadają urzędów wyższego stopnia. Nie miałby kto ich nadzorować, nakładać tych kar. Zgoda, są takie urzędy. Moim zdaniem należałoby to rozwiązać na etapie prac w komisji poprzez po prostu wyłączenie decyzji wydawanych przez te urzędy z tego systemu. Będzie to jakiś wyłom, ale inaczej tego nie da się zrobić; uważam, że ten wyłom i tak warto uczynić, by tę ustawę wprowadzić. Myślę, że jeśli chodzi o prezydenta, o którym pan minister mówił, nie będzie wielkim problemem to, że prezydent nie będzie temu reżimowi podlegał, bo nie ma rzeczywiście organu wyższego rzędu. Mówię o prezydencie Rzeczypospolitej.

    Było pytanie ze strony pana ministra, czy uwaga, dlaczego tylko pierwsza instancja, ale na to już odpowiadałem wielokrotnie. Potem była nowa uwaga, nowa w tym sensie, że nikt wcześniej jej nie zgłosił, dotycząca braku przepisów przejściowych. Odpowiadam: na etapie prac komisyjnych możemy takie przepisy dołączyć, bo faktycznie jest taka potrzeba.

    I ostatni argument, z którym akurat się nie zgadzam i protestuję przeciwko takiemu stawianiu sprawy, bo moim zdaniem ono jest fundamentalnie błędne, jeśli chodzi o filozofię działania państwa. Pan minister zasugerował czy stwierdził wręcz, że wskutek wejścia tego projektu w życie uzyskalibyśmy szybkość kosztem jakości, czyli pewni urzędnicy mogliby, przyszpileni tymi terminami i ryzykiem kar finansowych, podejmować decyzje błędne albo celowo tak podejmować decyzje, byleby jakiekolwiek podjąć, czyli mogliby nie przykładać się do tego, żeby zbadać sprawę dokładnie, albo po prostu spiesząc się, mogliby popełniać więcej błędów. Na pozór jest to dosyć zdroworozsądkowe rozumowanie, ale, jak powiedziałem, ja z nim całkowicie się nie zgadzam, bo to jest błędna filozofia. Jeśli w ten sposób będziemy postępować, to w zasadzie powinniśmy przyjąć, że jakiekolwiek poganianie urzędników, nawet te terminy instrukcyjne stanowią ryzyko, że oni będą częściej się mylili albo będą podejmowali decyzje właśnie na zasadzie, byleby je podjąć. Protestuję przeciwko takiemu stawianiu sprawy. Uważam, że musimy od urzędników wymagać z jednej strony szybkości, a z drugiej strony odpowiedniej jakości podejmowanych decyzji i że mamy prawo wierzyć, i mamy prawo egzekwować to - zresztą od każdej decyzji, albo prawie każdej, jest możliwość odwołania się - że ci urzędnicy będą podejmowali decyzje w dużym stopniu właściwe, w nie mniejszym stopniu niż obecnie, a jeśli będą podejmowali decyzje i okaże się, że przyspieszenie tempa prac będzie skutkowało spadkiem jakości, to będzie to oznaczać, że ci urzędnicy zasługują na wymianę. Jeśli ktoś nie jest w stanie w terminie określonym przez K.p.a., czyli 60 dni, podejmować dobrych rozstrzygnięć w większości przypadków, to znaczy, że coś jest nie tak, że albo przepisy są złe, albo on nie nadaje się na urzędnika, a wcale nie oznacza, że filozofia gonienia go do tego, żeby rzeczywiście się zmieścił w tych 60 dniach, jest zła. Filozofia jest dobra, tylko przyczyny muszą tkwić w takim wypadku gdzie indziej - jeśli w ogóle by doszło do wystąpienia takiego zjawiska.

    Chyba odpowiedziałem na wszystkie uwagi. I na zakończenie jeszcze apel i też ogólna refleksja, jeśli pan marszałek pozwoli, szczególnie że podkreślił, iż mam czas nieograniczony, przy czym to nie będzie długo trwało. Otóż, szanowni państwo, tu było wiele argumentów czysto teoretycznych. Rozumiem wagę tych argumentów - nie powinniśmy robić wyłomu w systemie, nie powinniśmy burzyć pewnych instytucji czy pewnych zasad prawa, które funkcjonują, ale to są zasady teoretyczne. Z drugiej strony na szali jest zwykły człowiek, który trafia do urzędu i często jest traktowany w tym urzędzie jak śmieć. Znaczy, często jest tak, że mówi mu się: masz prawo do otrzymania danej decyzji w ciągu 60 dni, tymczasem urząd nie podejmuje tej decyzji w ciągu 60 dni, nie informuje go, z jakiego powodu, nie wyznacza kolejnego terminu mimo że jest taki obowiązek. On się odwołuje, tzn. składa zażalenie do organu wyższej instancji, organ wyższej instancji często nakłada kolejny termin i ten kolejny termin jest nieprzestrzegany, a ten człowiek jest po prostu traktowany w sposób absolutnie niewłaściwy. Taka sytuacja nie może mieć miejsca, bo podważa zaufanie do państwa polskiego, a występuje bardzo, bardzo często. Powinniśmy to zminimalizować. Uważam, że waga tego faktu jest dużo większa niż waga tych wszystkich argumentów prawniczych, z których duża część jest trafna. Musimy zrobić coś radykalnego, jeśli chodzi o poprawę działania urzędów, ponieważ straty, które państwo polskie ponosi, są dużo większe niż waga jakichkolwiek rozważań prawniczych i teoretycznych. To po pierwsze. Po drugie, jeszcze raz podkreślam, nawet jeśli nie ma dokładnej analogii pomiędzy prawem budowlanym a prawem administracyjnym, to i tak powinniśmy cały czas pamiętać, że ten fakt, iż w przypadku prawa budowlanego system kar się sprawdził w tym zakresie, w jakim jest stosowany, że spowodował radykalny wzrost terminowości, jest podstawowym argumentem, znacznie ważniejszym moim zdaniem niż argumenty czysto teoretyczne, za tym, ażeby jednak dalej pracować nad tym projektem ustawy w komisjach i żeby go tam udoskonalić, o co apeluję do wszystkich klubów. Serdecznie dziękuję za uwagę i za dyskusję. (Oklaski)