37 punkt porządku dziennego:

Pierwsze czytanie poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (druk nr 2417).

Poseł Łukasz Gibała:

    Dziękuję bardzo, panie marszałku. Niezbyt długi był ten odstęp, kiedy mnie nie było na mównicy, ale tak się składa, że kolejny projekt, autorstwa również Twojego Ruchu, to też jest projekt, w odniesieniu do którego mam przyjemność, zaszczyt, honor być przedstawicielem wnioskodawców.

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Projekt, który został zawarty w druku nr 2417, to nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego. Ten projekt generalnie dotyczy zjawiska, z którym wszyscy często mamy do czynienia, gdy tylko udamy się do urzędu - przewlekłości postępowań administracyjnych, czyli, mówiąc językiem bardziej kolokwialnym, pewnej opieszałości urzędników, która przejawia się tym, że gdy ktoś idzie do urzędu, to często jego sprawa nie jest załatwiana w terminie.

    Zacznijmy może od tego, jak często się to zdarza. Nie mamy niestety danych całkowitych, danych, które pokazywałyby, jak często dochodzi do naruszania tych terminów, które w K.p.a. zostały określone w ten sposób, że urząd ma miesiąc na załatwienie sprawy albo ma dwa miesiące, jeśli to jest sprawa szczególnie skomplikowana. Te terminy są przekraczane. Nie wiemy dokładnie jak często, mamy tylko dane cząstkowe, ale z raportu NIK-u dotyczącego na przykład badania samorządowych kolegiów odwoławczych, czyli ważnej instytucji w łańcuchu urzędniczym, wynika, że ok. 25% decyzji w tychże samorządowych kolegiach odwoławczych było wydawanych po terminie, a więc 1/4. To jest sporo.

    Jednocześnie, niezależnie od danych empirycznych, które są tylko cząstkowe, faktem jest, że istnieje powszechne odczucie, że urzędy działają wolno i że często dochodzi do naruszania terminowości. Mało tego, znane są też przypadki, opisywane przez prasę, kiedy to naruszenie nie ma charakteru jednorazowego i krótkiego, ale na decyzję, która powinna zapaść w ciągu dwóch miesięcy, czeka się latami. Takie przypadki są znane. Do mojego biura zgłosili się też petenci, którzy już od dwóch albo nawet ponad dwóch lat czekają na rozstrzygnięcie, które powinno zapaść w ciągu dwóch miesięcy. Ewidentnie wina leży po stronie urzędu.

    Pytanie, jaka jest przyczyna tego, że dochodzi do takich sytuacji. Może jeszcze dopowiedzmy, że to są sytuacje, które mają druzgocący wpływ na gospodarkę, bo często petentami, obywatelami, którzy udają się do urzędu, są przedsiębiorcy, a wszyscy wiemy, że jeśli przedsiębiorca nie może czegoś załatwić szybko, jeśli sprawy są przeciągane, to w ogóle maleje jego skłonność do inwestowania w Polsce. Może on wyjechać do innego kraju i tam założyć firmę albo też pewne rzeczy robić wolniej, mniej skutecznie i tym samym wzrost gospodarczy w Polsce będzie niższy. To jest jedna strona medalu.

    Druga strona medalu to spadek zaufania obywateli do państwa. Obywatele, którzy przychodzą do urzędu, są przekonani, że mają prawo do tego, aby w ciągu miesiąca albo dwóch miesięcy otrzymać odpowiedź i aby ich wniosek został rozpatrzony. Nie otrzymują tego raz, drugi czy trzeci, to oczywiście tracą zaufanie do państwa polskiego, a to ma bardzo negatywny wpływ na społeczeństwo obywatelskie w Polsce.

    Jaka jest przyczyna tego stanu rzeczy? Skoro już znamy fakty i wiemy, czym to grozi, to zapytajmy, skąd się to bierze. Przyczyn na pewno jest wiele, ale naszym zdaniem jedną z głównych, jeśli nawet nie najważniejszą, jest zły system egzekwowania terminowości. Naszym zdaniem jest tak, że po prostu do tej pory nie został w Polsce stworzony taki system kontrolowania urzędników, nadzorowania ich, który w sposób efektywny mobilizowałby ich do tego, żeby wydawali decyzje w terminie. Dlaczego? Dlatego że obecnie obywatel, który trafia do urzędu i zostaje często potraktowany w arogancki sposób albo po prostu nieudolny, czyli jego sprawa nie zostaje załatwiona w terminie, ma bardzo małe możliwości wpłynięcia w jakiś sposób na zmianę postępowania urzędu.

    Co może zrobić? Przede wszystkim może złożyć zażalenie. Jest taka instytucja w Kodeksie postępowania administracyjnego. Może złożyć zażalenie do organu wyższej instancji i ten organ wyższej instancji - notabene też urząd, ale załóżmy, że już działający poprawnie, terminowo i właściwie - może pozytywnie rozpatrzyć jego zażalenie i nakazać urzędowi niższej instancji rozpatrzenie sprawy w jakimś terminie, czyli wyznaczyć dodatkowy termin. Nie jest to sankcja zbyt dotkliwa dla urzędu niższej instancji. Po prostu ten urząd dostaje kolejny termin i tyle.

    Jeśli to dalej nie skutkuje albo jeśli obywatel nie jest zadowolony, jeśli jak gdyby jego poczucie sprawiedliwości nie zostało w jakiś sposób spełnione w związku z tym, że urząd niższej instancji nie poniósł żadnej konsekwencji, to oczywiście może dochodzić swoich praw przed sądem. W tym wypadku przed sądem administracyjnym. Wszyscy jednak wiemy, że sądy w Polsce działają bardzo, bardzo wolno. Sąd może mu przyznać rację, może nawet wymierzyć grzywnę urzędowi, ale niestety to nastąpi po roku, jeśli dobrze pójdzie, a czasami nawet po dwóch, trzech latach.

    W związku z tym wśród obywateli rodzi się przekonanie, że urzędnicy są wszechmocni, że niewiele można zrobić, gdy urzędnik nie chce załatwić danej sprawy, chociaż teoretycznie ma taki obowiązek, a obywatel teoretycznie ma do tego prawo, bo zażalenia często są nieskuteczne. Sam też niejednokrotnie spotykałem się z sytuacją, kiedy urząd wyższego stopnia wyznaczał kolejny termin, a urząd niższego stopnia ignorował kolejny termin. Tak więc zażalenia często są nieskuteczne. Z kolei dochodzenie swoich roszczeń, swoich praw przed sądem trwa bardzo, bardzo długo.

    W związku z tym zasadna jest moim zdaniem ocena, że system egzekwowania terminowości w Polsce jest, po pierwsze, nieefektywny, po drugie, niesprawiedliwy. Jest niesprawiedliwy w tym sensie, że urzędnik często pozostaje bezkarny, mimo że może - nawet złośliwie, bo nie lubi danego obywatela, danego petenta - przedłużać rozpatrzenie danej sprawy.

    W związku z tym wychodzimy z pomysłem, który został zawarty w druku nr 2417. Ten pomysł opiera się na bardzo prostej idei - kar finansowych dla urzędów, które naruszają odpowiednio opisane w K.p.a., Kodeksie postępowania administracyjnego, terminy rozpatrywania danych spraw.

    Jak, jeśli chodzi o szczegóły, miałby działać system karania urzędów? Otóż już dzisiaj, a dokładnie od roku 2012, istnieje coś takiego jak obowiązek prowadzenia metryki sprawy w urzędzie. To dotyczy zdecydowanej większości postępowań administracyjnych. My proponujemy, ażeby był też obowiązek wpisywania w metryce sprawy, kiedy dane postępowanie się rozpoczyna, i wpisywania kolejnych dat przy podejmowaniu kolejnych kroków w ramach tego postępowania, w szczególności daty wydania decyzji, czyli zamknięcia danego postępowania.

    Teraz każdy urząd miałby obowiązek raz na miesiąc wysyłać do urzędu wyższej instancji, wyższego szczebla metrykę wszystkich spraw prowadzonych przez siebie. Urząd wyższego szczebla, gdyby zobaczył, że w przypadku jakiejś sprawy doszło do naruszenia terminu, czyli że sprawa powinna być rozpatrzona w ciągu 60 dni, a minęło, załóżmy, 66 dni, miałby wreszcie narzędzie, ażeby zdyscyplinować urząd niższego stopni. W tym wypadku nakładałby karę w wysokości 3 tys. zł, bo 6 razy 500 zł to 3 tys. zł. Nakładałby karę 500 zł za każdy dzień zwłoki. Oczywiście nakładałby tę karę tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy miałby pewność, że nieterminowość nie wynika z winy urzędu, który jest nieterminowy. Inaczej mówiąc, chodzi też o uwzględnienie sytuacji, kiedy urząd nie może rozpatrzyć danej sprawy w terminie z powodów obiektywnych.

    Zaraz znajdę właściwy fragment pokazujący, jak to zostało ujęte. Tutaj jest odpowiedni artykuł stanowiący, że do terminów, o których mowa w § 1, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Tak więc mamy jakby takie cztery możliwe usprawiedliwienia tej nieterminowości, które nadal będą respektowane. To są, po pierwsze, opóźnienia z przyczyn niezależnych od nikogo - nie wiem, jakiś hipotetyczny pożar, powódź czy coś w tym stylu - po drugie, opóźnienia spowodowane z winy strony - obywatel Kowalski prosi o wydanie jakiejś decyzji, ale sam nie dostarcza wszystkich dokumentów, choć jest wzywany przez urząd, te dokumenty od niego nie wpływają, w związku z czym oczywiście nieterminowość nie wynika z winy urzędu, tylko z winy obywatela Kowalskiego. Mamy wreszcie kwestię zawieszania postępowań, do czego urzędy czasami mają prawo, a okresu zawieszenia też nie wliczamy do tego terminu, ustalając tę nieterminowość, i mamy terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Przez ten enigmatyczny opis należy rozumieć np. czas, który jest potrzebny urzędowi na skonsultowanie danej decyzji z innym urzędem albo na otrzymanie od innego urzędu jakiegoś zaświadczenia, jakieś decyzji. Często tak jest, że zanim urząd sam może wydać decyzję, to musi, potrzebuje jeszcze dokonać czynności w innych urzędach. I to wszystko zamierzamy oczywiście uwzględniać, tak ażeby nie nakładać bezpodstawnie na urzędy kary w tej kwocie.

    Kiedy przechodzimy już do końca, zbliżamy się do sedna, pojawia się kluczowe pytanie: Czy ten system będzie skuteczny? My uważamy, że będzie skuteczny, inaczej byśmy tego projektu ustawy nie składali. Ale na jakiej podstawie tak uważamy? Otóż warto wspomnieć, że jest już taki wąski wycinek prawa w Polsce, a jest to Prawo budowlane, w którym od roku 2003 stosowany jest analogiczny system kar dla urzędu, system kar wynoszących 500 zł za dzień zwłoki. Chodzi o pozwolenia na budowę. Takie pozwolenie musi być wydane w Polsce na mocy prawa w ciągu 65 dni, i za każdy dzień zwłoki jest naliczane właśnie 500 zł kary od roku 2003. Wcześniej powszechną praktyką w urzędach wydających pozwolenia na budowę była nieterminowość, było przeciąganie postępowań, potem to się radykalnie zmieniło. Według ostatnich danych NIK w 97% przypadków, jeżeli chodzi o największe miasta, bo NIK badał tylko postępowania w największych miastach, decyzje były wydawane w terminie, czyli nieterminowość wystąpiła w mniej niż 3% przypadków.

    Szanowni Państwo! Wysoka Izbo! Zestawmy tę liczbę z tą, którą wcześniej podałem. W samorządowych kolegiach odwoławczych 25% postępowań jest nieterminowych według NIK, 25%, a w przypadku pozwolenia na budowę - 3%. 25 i 3, to jest przepaść. Gdyby nam się udało tak tę nieterminowość zredukować, ba, gdyby nawet do 5 czy 6% nam się udało ją zredukować, to byłby ogromny postęp.

    Warto jeszcze może wyjaśnić, ażeby nie było wątpliwości, dlaczego ten mechanizm naszym zdaniem działa w przypadku Prawa budowlanego i dlaczego będzie działał w przypadku pozostałych obszarów prawa administracyjnego, jaki to jest mechanizm, psychologiczny czy faktyczny materialny, skoro nie urzędnik będzie ponosił koszty, nie z własnej kieszeni będzie płacił. Otóż to działa w bardzo prosty sposób. Wyobraźmy sobie urząd gminy, w którym pracuje urzędnik. Do niego trafia ten obywatel. Ten obywatel składa wniosek o pewne pozwolenie, urzędnik ma 60 dni na jego wydanie. Wyobraźmy sobie, że wydaje on decyzję pozytywną czy negatywną po 66 dniach, czyli jest 5 dni opóźnienia. Załóżmy, że obowiązuje to prawo, w związku z czym urząd tej gminy musi zapłacić 5 razy 500 zł, czyli 2500 zł kary. No i wtedy oczywiście burmistrz, prezydent czy wójt, w zależności od tego, o jakiej gminie mówimy, czyli zwierzchnik tego urzędnika, odbędzie z tym urzędnikiem rozmowę dyscyplinującą, bo trudno sobie inną sytuację wyobrazić, jako że w końcu ubędzie mu z budżetu 2500 zł. Tak więc porozmawia on z tym urzędnikiem, zdyscyplinuje go, zmotywuje go, a w ostateczności być może nawet przesuwa go na inne stanowisko bądź też usuwa ze stanowiska, bo nie będzie mógł sobie pozwolić na to, ażeby mieć regularnie w budżecie takie ubytki. Naszym zdaniem w ten sposób ta ustawa właśnie będzie działała, że zwierzchnicy, ci, którzy odpowiadają za budżety danego urzędu, będą mieli dodatkowy bodziec, ażeby motywować swoich pracowników do tego, żeby ci załatwiali sprawy terminowo.

    Jeśliby ta ustawa weszła w życie i jeśliby się udało rozwiązać jeden z ważniejszych problemów polskiego życia publicznego, jakim jest nieterminowość w działalności urzędów i fatalna opinia obywateli o ich działalności, to byłby to wielki sukces. Dlatego też apeluję do wszystkich klubów, i zachęcam do tego, żebyśmy pochylili się nad tymi rozwiązaniami na etapie dalszych prac w komisjach, będąc świadomym tego, że może być do niego dużo uwag szczegółowych, ale jesteśmy otwarci na dyskusję. Jesteśmy też po lekturze opinii dotyczących tego projektu. Z częścią uwag tam zawartych się zgadzamy, jesteśmy gotowi dokonać odpowiednich modyfikacji, z częścią się nie zgadzamy. No, ale to wszystko można w komisji wydyskutować. Myślę, że można wypracować projekt, który rozwiąże wreszcie problem przewlekłości i nieterminowości postępowań urzędniczych.

    Bardzo serdecznie dziękuję za uwagę i czekam na przedstawienie pytań i wątpliwości i na stanowiska klubów. Dziękuję bardzo. (Oklaski)