Szanowna Pani Marszałek,

W odpowiedzi na interpelację nr 34184 posłanki Janiny Okrągły z dnia 26 sierpnia br. odnośnie możliwości skorzystania ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) na lata 2014-2020 na budowę i prowadzenie całodobowych domów pomocy społecznej dla osób starszych, odnoszę się poniżej do poruszonych w piśmie kwestii, jak również przedstawiam założenia koncepcji wsparcia rozwoju usług społecznych w perspektywie 2014-2020.

Zgodnie z zapisami Umowy Partnerstwa środki europejskie w latach 2014-2020 muszą wspierać proces deinstytucjonalizacji poprzez działania tworzące opiekę środowiskową w ramach usług społecznych i zdrowotnych. Warunkami interwencji musi być zapewnienie dostępności, wysokiej jakości oraz przystępności cenowej usług świadczonych w społeczności lokalnej. Interwencja EFS musi gwarantować poszanowanie praw człowieka, oznaczające zapewnienie dostępności usług tym wszystkim, którzy ich potrzebują z uwzględnieniem ich godności i indywidualnych potrzeb.

Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju (MIiR) programując interwencję w obszarze celu tematycznego 9, w tym w szczególności opracowując Wytyczne w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020, bazowało na dokumentach strategicznych i legislacyjnych stworzonych na poziomie międzynarodowym, europejskim i krajowym, mówiących od odchodzeniu od opieki instytucjonalnej na rzecz opieki środowiskowej. Podkreślenia wymaga, iż szczególnie ogólnoeuropejskie wytyczne dla wykorzystania EFS i EFRR w obszarze deinstytucjonalizacji usług stanowią, iż z uwagi na fakt, że osoby objęte opieką instytucjonalną są odizolowane od rodzin i reszty społeczeństwa, oraz fakt, iż umieszczenie w instytucji (spowodowane brakiem stosownych usług w obrębie społeczności) może stanowić dyskryminację, fundusze strukturalne nie powinny być wykorzystywane na rzecz wsparcia opieki instytucjonalnej. Jest to możliwe, gdy oferowane wsparcie ma sprzyjać zmianie sposobu funkcjonowania instytucji i osiągnięcia przez nią warunków właściwych dla świadczonych usług.

W tym kontekście, konsekwentnie do logiki promowanej przez Komisję Europejską, MIiR zaproponowało w wytycznych formułę interwencji, rozumianą jako szukanie rozwiązań alternatywnych do opieki świadczonej w formach instytucjonalnych. Warto jednak zauważyć, że tak rozumiany proces deinstytucjonalizacji usług, nie polega na likwidacji wszystkich instytucji niezbędnych dla trwałego wspierania osób niesamodzielnych. Powyższe oznacza, przede wszystkim odejście od wspierania instytucji pozbawiających mieszkańców władzy nad swoim codziennym życiem, na rzecz rozwoju opieki skutecznie funkcjonującej w środowisku lokalnym. Jednocześnie dla celów odpowiedniego zdefiniowania interwencji EFS wykorzystano definicję „instytucji” zaproponowaną przez Komisję Europejską w publikacji pn. Deinstytucjonalizacja i włączenie społeczne – wyniki i koszty: raport z badań europejskich. Tom 1: Streszczenie wyników badań. Canterbury: Tizard Centre, Uniwersytet Kent. Zgodnie z ww. opracowaniem instytucja opiekuńczo-mieszkaniowa (residential institution) to instytucja dla co najmniej 30 osób, z których przynajmniej 80% jest niepełnosprawna psychicznie lub fizycznie.

Zgodnie z zapisami wytycznych, wymogiem otrzymania przez podmiot np. dom pomocy społecznej (DPS) wsparcia ze środków EFS i EFRR jest łączne spełnienie warunku dotyczącego liczby mieszkańców (limit 30 miejsc) oraz warunku dotyczącego kultury organizacyjnej (a) usługi są świadczone w sposób zindywidualizowany (dostosowany do potrzeb i możliwości danej osoby); b) wymagania organizacyjne nie mają pierwszeństwa przed indywidualnymi potrzebami mieszkańców; c) mieszkańcy mają wystarczającą kontrolę nad swoim życiem i nad decyzjami, które ich dotyczą w zakresie funkcjonowania w ramach placówki; d) mieszkańcy nie są odizolowani od ogółu społeczności lub nie są zmuszeni do mieszkania razem). Jakość wsparcia opiekuńczego, przede wszystkim indywidualizacja oferowanej pomocy, jest bowiem zgodna z europejskimi standardami, ściśle związana z liczbą mieszkańców placówek całodobowego pobytu. Stąd ograniczenie do maksymalnie 30 osób. Ale nawet w małych placówkach może pojawić się ryzyko, że mieszkańcy będą żyli w izolacji i bez możliwości decydowania o sprawach które ich dotyczą. Stąd wymogi dotyczące kultury organizacyjnej. Dlatego te dwie przesłanki muszą być spełnione łącznie, gdyż zapewniają wysoką jakość usług. Tym samym utrzymany zostanie obecny model świadczenia usług opiekuńczych, podczas gdy rolą funduszy strukturalnych jest wspieranie procesu transformacji w kierunku przejścia do opieki środowiskowej.

W praktyce, wprowadzone ograniczenia oznacza, że nie można stworzyć nowych miejsc w opiece instytucjonalnej. Przykładowo DPS, który jest zamieszkiwany przez 100 mieszkańców i nawet jeśli pomimo tej dużej liczby osób spełnia wymogi dotyczące kultury organizacyjnej, nie może otrzymać wsparcia na stworzenie dodatkowych miejsc opieki, w myśl koncepcji odchodzenia od utrwalonego modelu stacjonarnych zakładów opieki długoterminowej, w których dzieci, osoby z niepełnosprawnościami (w tym mające problemy ze zdrowiem psychicznym) i starsze są odizolowane od społeczeństwa, nie zapewnia się im odpowiedniej opieki i wsparcia oraz często nie szanuje ich praw. Oczywiście nie można też wspierać istniejących miejsc opieki w takich podmiotach, bo to nie poprawia dostępności usług i prowadzi do zastąpienia środków krajowych środkami europejskimi. W przypadku takich podmiotów, które nie wpisują się w definicję usług świadczonych w lokalnej społeczności jest natomiast możliwość sfinansowania działań pozwalających na rozszerzenie oferty o prowadzenie usług świadczonych w lokalnej społeczności (np. uruchomienie sekcji opiekunów, którzy będą świadczyć usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, uruchomienie sytemu teleopieki właśnie do świadczenia usług opieki w miejscu zamieszkania itp.).

Powyższe oznacza, że w świetle założeń obecnie obowiązujących wytycznych, budowa domu pomocy dla osób starszych o liczbie miejsc powyżej 30 nie jest możliwa. Niemniej na podstawie pierwszych konkursów zostaną wyciągnięte wnioski, stanowiące podstawę do ewentualnej zmiany podejścia, z zastrzeżeniem zachowania zgodności z wymogami Umowy Partnerstwa.

Europejskie zasady dotyczące procesu deinstytucjonalizacji usług społecznych wskazują również, że EFRR nie powinien być wykorzystywany w celu wspierania budowy nowych obiektów opieki instytucjonalnej ani remontów bądź modernizacji istniejących obiektów tego rodzaju. Zgoda na tego rodzaju inwestycję doprowadziłaby do utrwalenia obecnego stanu rzeczy, zamiast przyczynić się do jego zmiany. Tego rodzaju podejście do możliwości wykorzystania funduszy europejskich było wielokrotnie prezentowane przez przedstawicieli Komisji Europejskiej podczas negocjacji Umowy Partnerstwa jak również Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO). Komisja Europejska wyraźnie wskazywała wówczas, że wielkość instytucji jest istotną cechą stanowiącą wyznacznik form instytucjonalnych i powinna być brana pod uwagę przy udzielaniu wsparcia ze środków europejskich.
W związku ze stanowiskiem służb Komisji Europejskiej do RPO Województwa Opolskiego został wprowadzony zapis, zgodnie z którym inwestycje EFRR nie będą ukierunkowane na duże instytucje o charakterze opiekuńczo-pobytowym, zdefiniowane zgodnie z polskim prawodawstwem.

Przejście od opieki instytucjonalnej do usług środowiskowych ma także swoje uzasadnienie ekonomiczne istotne z punktu widzenia zarządzających finansami publicznymi na różnych poziomach samorządu. Nie ma dowodów na to, że opieka środowiskowa jest droższa niż opieka instytucjonalna. Dodatkowo, mimo iż brak jest kompleksowych badań na ten temat, dostępne są różne szacunkowe wyliczenia wskazujące, że koszty świadczenia środowiskowych usług opiekuńczych mogą być niższe niż koszty opieki instytucjonalnej. A to może oznaczać, że w dłuższym okresie możliwe jest uzyskanie oszczędności na poziomie lokalnym, regionalnym i krajowym. Środki europejskie mają więc dać silny impuls do rozwoju usług świadczonych w lokalnej społeczności i umożliwić sfinansowanie najtrudniejszego przejściowego etapu, w którym konieczne jest rozwijanie usług świadczonych w lokalnej społeczności, a jednocześnie utrzymanie istniejących form opieki instytucjonalnej.

Niezależnie od tego, że w RPO Województwa Opolskiego w głównych typach beneficjentów wskazane są jedynie małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP), należy wyraźnie podkreślić, że wsparcie w ramach Celu Tematycznego 9 koncentruje się na deinstytucjonalizacji usług, które powinny być świadczone w środowisku lokalnym i jednocześnie kierowane do osób z lokalnej społeczności. W związku z tym, jeżeli MŚP zaangażują się w realizację projektów to powinny je wdrażać zgodnie z wyżej prezentowaną logiką. W przypadku, gdy celem interwencji jest działalność zarobkowa przedsiębiorstw z sektora MŚP, w której możliwe jest m.in. zapewnienie miejsc opieki nad seniorami z innych państw Unii Europejskiej, a nie działalność związana z zapewnieniem dostępu do usług opiekuńczych dla zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym mieszkańców województwa opolskiego, działania związane z budową placówek liczących nie mniej niż 50 osób powinny być realizowane w ramach celów tematycznych dedykowanych rozwojowi przedsiębiorstw, a nie w Celu Tematycznym 9.

Należy też zwrócić uwagę na fakt, że samorząd województwa opolskiego pełni względem RPO funkcję instytucji zarządzającej, czyli odpowiada za formułowanie kryteriów wyboru projektów i ich ocenę.
W opinii MIiR w tym zakresie samorząd powinien zapewnić, że wsparcie w postaci usług opiekuńczych będzie kierowane do najuboższych i dotkniętych wykluczeniem społecznym a jednym z kryteriów wyboru projektów do sfinansowania będzie przystępność cenowa świadczonych usług, w stosunku do rzeczywistych możliwości nabywczych odbiorców z ww. grupy docelowej.

Informuję jednocześnie, iż na obecnym etapie zaawansowania realizacji RPO – większość województw jest w trakcie opracowywania dokumentów uszczegóławiających do programów operacyjnych oraz dokumentacji konkursowej – MiiR nie jest w stanie udzielić wiążącej informacji odnośnie do poziomu zainteresowania realizacją projektów w zaproponowanej formule. Niemniej ogromna skala potrzeb, sygnalizowana również na różnych gremiach z udziałem organizacji pozarządowych działających w obszarze usług społecznych, pozwala wnioskować że dynamika podaży prawdopodobnie zwiększy się w ciągu kilku lat. Dla MIiR te pierwsze lata realizacji projektów, a przede wszystkim ich efekty rozumiane jako trwałość i jakość świadczonych usług, stanowić będą podstawę do oceny dotychczasowego podejścia i wprowadzenia ewentualnych zmian.

Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, uprzejmie dziękuję za przekazane komentarze dotyczące zaproponowanej przez MIiR formuły wspierania ze środków europejskich procesu deinstytucjonalizacji. Zapewniam również, że wyżej zaprezentowane zapisy Umowy Partnerstwa, określane na poziomie UE zasady przejścia od opieki instytucjonalnej do opieki środowiskowej, a także zapisy RPO wynegocjowane przez samorządy województw są gwarantem realnej zmiany w jakości świadczenia usług opiekuńczych tak istotnej z punktu widzenia ich odbiorców, a więc osób żyjących w lokalnych społecznościach. W związku z tym, wytyczne w opinii MIiR konsekwentnie realizują wyżej opisaną logikę. Jednocześnie zapewniam, że Ministerstwo dołoży wszelkich starań w celu zapewnienia optymalnych warunków dla rozwoju usług świadczonych w społecznościach lokalnych w Polsce, jak również dla budowy trwałych struktur zdolnych do sprawnego wypełniania powierzonych im zadań i świadczenia usług wysokiej jakości na rzecz osób niesamodzianych.

Z wyrazami szacunku

Paweł Orłowski

Podsekretarz Stanu