odpowiadając na interpelację posłanek Agnieszki Hanajczyk oraz Ewy Drozd w sprawie przekazania samorządom gminnym zarządu nad drogami krajowymi nr 12 i 14, przekazaną w dniu 5 lutego 2015 r., nr 30757, przedstawiam następujące wyjaśnienia.
Z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi ekspresowej nr S8 w województwie łódzkim, dotychczasowe drogi krajowe nr 12 i nr 14, na mocy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.) zostały pozbawione dotychczasowej kategorii i zaliczone do kategorii dróg gminnych. Natomiast nowo wybudowany ww. odcinek drogi ekspresowej na mocy art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych został zaliczony do kategorii dróg krajowych.
Art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii dróg gminnych. Oznacza to, że odcinek drogi nienależący do kategorii drogi gminnej, który został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z mocy prawa zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Przepis art. 10 ust. 5 ww. ustawy dotyczy wszystkich odcinków dróg, które zostały zastąpione nowo wybudowanymi odcinkami dróg, niezależnie od ich długości, położenia czy pełnionej funkcji.
Konsekwencją tego ustawowego uregulowania powinno być przejęcie obowiązków zarządcy drogi zastąpionej przez nowo wybudowaną drogę – przez odpowiedni organ stopnia gminnego w chwili uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Ponadto należy zauważyć, że nowo wybudowany odcinek drogi oraz zastępowany odcinek drogi nie muszą posiadać tego samego numeru drogi. Na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych zostają zastępowane odcinki dróg przebiegające w najbliższej odległości od nowo wybudowanej drogi. W omawianym przypadku nowo wybudowany odcinek drogi krajowej nr S8 zastąpił równoległą drogę krajową przebiegającą w najbliższej odległości.
Jednocześnie należy wskazać, że w myśl obowiązujących zapisów ustawy o drogach publicznych, „stary” odcinek drogi krajowej, który z mocy prawa został zaliczony do kategorii dróg gminnych, może zostać pozbawiony tej kategorii (w trybie art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 1-2) i jednocześnie zaliczony do kategorii dróg powiatowych (w trybie art. 6a ust. 2) lub wojewódzkich (w trybie art. 6 ust. 2). Ewentualne zmiany kategorii dróg powinny zostać zainicjowane przez lokalne władze samorządowe i przeprowadzone stosownie do ww. przepisów ustawy o drogach publicznych.
Ponadto uprzejmie informuję, że potwierdzeniem konstytucyjności artykułu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 września 2005 r. K 46/04 zgodnie z treścią którego:
„Art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 i Nr 273, poz. 2703 oraz z 2005 r. Nr 163, poz. 1362), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953, z 2004 r. Nr 273, poz. 2703 oraz z 2005 r. Nr 90, poz. 757), jest zgodny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.
Jednocześnie uprzejmie informuję, że Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku wskazał, że wejście w życie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych było skorelowane w czasie z kilkoma zmianami prawa, wprowadzającymi nowe instrumenty zasilania finansowego samorządów w ogólności i w szczególności – zmiany w zakresie systemu utrzymania i finansowania dróg. Podstawowe znaczenie dla oceny tego przepisu miały systemowe zmiany zasad finansowania jednostek samorządu terytorialnego wynikające z wejścia w życie ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.). Zmiana ta zbiegła się w czasie z wejściem w życie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Dotyczy to zarówno nowych dochodów gmin, jak i zwiększenia ich udziału we wpływach z podatków dochodowych. Udział ten docelowo osiągnął 39,34% podatku od osób fizycznych, a także 6,71% z podatku od osób prawnych. Równocześnie TK zauważył, że przekwalifikowanie drogi z mocy prawa oznacza po pierwsze powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), po drugie zaś – automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi. Tak więc regulacja zawarta w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma dwoisty wpływ na majątek gminy. Z jednej strony przewiduje dla gminy przysporzenie majątkowe, w postaci powiększenia jej własności o własność „starego” odcinka drogi. Z drugiej strony taka okoliczność powoduje konieczność ponoszenia wydatków na utrzymanie nowego przedmiotu własności.
Jednocześnie pragnę podkreślić, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych w ustawie o drogach publicznych i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych. Nie wymaga przy tym wydania odrębnego aktu normatywnego w tym przedmiocie (postanowienie NSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2012 I OW 148/11). Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, że powyższe zmiany w sieci dróg publicznych dokonały się z mocy prawa, a niniejszy fakt nie wymaga żadnych dodatkowych uchwał, decyzji administracyjnych ani dokumentów.
Równocześnie informuję, że wynikiem prac parlamentarnych nad poselskimi projektami ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych zawierającymi propozycje zmian przepisów dotyczących rozwiązania przewidzianego w art. 10 ust. 5 ustawy drogach publicznych jest przyjęta przez Sejm w dniu 13 września 2013 r. ustawa o zmianie ustawy o drogach publicznych. Ustawa przewiduje obciążenie poszczególnych samorządów adekwatnie do kategorii drogi zastępowanej przez drogę nowo wybudowaną. Zatem:
Jednocześnie wprowadzono przepisy zgodnie, z którymi sejmik województwa/rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej/powiatowej odcinek drogi wojewódzkiej/powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej/wojewódzkiej zastąpionej nowo wybudowanym odcinkiem drogi. Ten odcinek drogi wojewódzkiej/powiatowej zostaje wówczas zaliczony do kategorii drogi powiatowej/gminnej. Zarząd województwa/powiatu informuje zarząd powiatu/wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia ww. uchwały co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.
W art. 2 projektu ustawy zaproponowano, wprowadzenie przepisu przejściowego, zgodnie z którym rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie dotychczas obowiązującego art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Wówczas ten odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Jednocześnie możliwe będzie dalsze zastępowanie danego odcinka drogi zgodnie z nowoprojektowanymi przepisami.
W dniu 25 października 2013 r. Prezydent RP Bronisław Komorowski podjął decyzję o skierowaniu ww. ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie kontroli prewencyjnej. Zaskarżenie do Trybunału Konstytucyjnego ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oznacza, że zawarte w niej rozwiązania nie wejdą w życie, przynajmniej do rozpatrzenia wniosku przez sędziów Trybunału.
Aktualnie w Trybunale Konstytucyjnym jest zarówno wniosek o rozpatrzenie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, zawetowanej przez Prezydenta RP, jak również wniosek gmin dotyczący obecnego art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ale w zakresie innych przepisów Konstytucji niż były badane w 2005 r. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 września 2005 r. K 46/04 ).
Jednocześnie pragnę zauważyć, że podjęcie prac nad zmianami ustawowymi dotyczącymi zapisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jest obecnie przedwczesne bowiem mogłoby prowadzić do opracowywania projektów, które po przeanalizowaniu oczekiwanego wyroku okażą się rozwiązaniami odbiegającymi od stanowiska Trybunału Konstytucyjnego.
Ponadto uprzejmie informuję, że wraz realizacją inwestycji zawartych w Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023 następują zmiany kategorii dróg krajowych m.in. w oparciu o przepisy art. 10 ust. 4 i 5 ustawy o drogach publicznych. Proces przygotowania i realizacji inwestycji jest rozłożony w czasie, zatem informacja o przekazaniu drogi nie powinna być dla władz samorządowych zaskoczeniem. Należy podkreślić, że zmiany kategorii dróg, które dokonują się na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, nie wymagają żadnych dodatkowych uchwał, decyzji administracyjnych ani dokumentów. Zawiadomienie o dokonanych zmianach kategorii dróg ma charakter informacyjny, tak aby poszczególne jednostki samorządu terytorialnego miały świadomość przejęcia obowiązków zarządcy drogi.
Z poważaniem
Zbigniew Rynasiewicz
Sekretarz Stanu