Video z sejmu

Pani Marszałek! Odpowiadając na interpelację pana posła Macieja Orzechowskiego oraz grupy posłów z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie ochrony gruntów rolnych, uprzejmie informuję, co następuje.

Odnosząc się do pytania dotyczącego udziału bezumownych użytkowników w przetargach na sprzedaż nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, należy wskazać, że do Sejmu RP wniesiony został poselski projekt ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw, który przewiduje zmianę również ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W projekcie tym znajduje się propozycja regulacji, zgodnie z którą do wszystkich przetargów nie będą dopuszczane osoby, które władają lub władały nieruchomościami zasobu bez tytułu prawnego i mimo wezwania agencji nieruchomości tych nie opuściły.

W kwestii płatności bezpośrednich do gruntów użytkowanych przez osoby nieposiadające tytułu prawnego do nieruchomości w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, że podstawowym celem płatności bezpośrednich jest wsparcie dochodów rolników, a więc osób, które faktycznie prowadzą działalność rolniczą. Stąd też przepisy krajowe wykonujące prawo wspólnotowe w zakresie płatności bezpośrednich ograniczają się do zapewnienia realizacji tego celu i nie powinny służyć regulowaniu innych zagadnień, jak np. kwestii stosunków własnościowych i dzierżawnych.

Zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 9 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.), działki rolne objęte systemem jednolitej płatności obszarowej znajdują się w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie. Jednocześnie zgodnie z art. 2 lit. a przywołanego rozporządzenia rolnik oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo rolne znajduje się na terytorium Wspólnoty oraz które prowadzą działalność rolniczą. Natomiast w myśl art. 2 lit. b rozporządzenia 73/2009 gospodarstwo oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Przez działalność rolniczą należy natomiast rozumieć produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej, zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009. Natomiast płatność bezpośrednia zdefiniowana w art. 2 lit. d ww. rozporządzenia oznacza płatność przyznawaną bezpośrednio rolnikom w ramach systemu wsparcia wymienionego w załączniku I do rozporządzenia nr 73/2009, czyli jedynie osobom prowadzącym przytoczoną powyżej działalność rolniczą.

Również rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., które uchyla rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 i ustanawia zasady przyznawania płatności bezpośrednich od 2015 r., posługuje się w odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej pojęciem ˝posiadanie˝ (art. 36 ust. 5).

Jednocześnie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, z późn. zm.) stanowi, iż rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha,

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności,

3) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności,

4) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z art. 7 ust. 6 przywołanej ustawy, w przypadku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu.

Stosownie do art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.) posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Termin ˝posiadanie˝ w przypadku ubiegania się o płatności bezpośrednie jest odczytywany na podstawie ww. przepisów zawartych w Kodeksie cywilnym. Prawo własności działek rolnych, któremu nie towarzyszy ich posiadanie w rozumieniu tych przepisów, nie stanowi przesłanki dla przyznania płatności obszarowych. Płatności bezpośrednie może zatem otrzymać jedynie osoba, która faktycznie uprawia grunty, utrzymuje je w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (zgodnie z normami) oraz wypełnia wymogi wzajemnej zgodności.

Przytoczone przepisy Unii Europejskiej nie uzależniają prawa do uzyskiwania płatności od posiadania tytułu prawnego do gruntów rolnych. Bezpośrednim celem płatności bezpośrednich jest bowiem wsparcie dochodów rolników, a więc osób faktycznie prowadzących działalność rolniczą.

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że płatności są przyznawane posiadaczowi działek rolnych niezależnie od tytułu prawnego do tych działek. Jednocześnie ustawodawca krajowy nie może swobodnie kształtować rozwiązań w zakresie posiadania tytułu prawnego do gruntów rolnych w celu uzyskania płatności bezpośrednich. Próba uzależnienia przyznania płatności od posiadania tytułu do gruntów mogłaby zostać oceniona jako niedopuszczalne uzupełnienie przepisów Unii Europejskiej albo naruszenie zakazu dokonywania przez państwa członkowskie ˝wiążącej wykładni˝ rozporządzenia wspólnotowego. Przepisy rozporządzenia nr 73/2009 nie upoważniają bowiem państwa członkowskiego do uregulowania tej kwestii. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z dnia 18 lutego 1970 r., sygn. akt 40/69 Bollman, ˝ponieważ rozporządzenie (...) wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich, nie mogą one - chyba że co innego stanowi rozporządzenie - podejmować działań na rzecz wykonania rozporządzenia, których przedmiotem byłyby zmiana znaczenia lub uzupełnienie jego przepisów. W zakresie, w jakim państwa członkowskie przekazały kompetencje stanowienia prawa (...) Wspólnotom, tracą one uprawnienie do stanowienia prawa w tej dziedzinie˝.

˝Bezpośrednie stosowanie rozporządzenia zakłada, iż rozporządzenie wchodzi w życie, wywierając skutek na korzyść lub obciążając podmioty prawne, nie wymagając przy tym jakichkolwiek działań w celu transformacji w prawo krajowe. (...) Państwa członkowskie nie mogą tym samym podejmować żadnych działań, które naruszałyby wspólnotowy charakter przepisów rozporządzenia i wynikających z nich skutków w odniesieniu do jednostki. (...) Nawet jeżeli administracja poszczególnych państw członkowskich - w przypadku trudności interpretacyjnych - może czuć się zmuszona do podejmowania działań na rzecz wykonania wspólnotowego rozporządzenia i przy tej okazji do wyjaśniania wątpliwości, to może czynić to jedynie przy poszanowaniu postanowień wspólnotowych. W szczególności urzędy poszczególnych państw członkowskich nie mogą ustalać wiążących reguł interpretacji˝ (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 31 stycznia 1978 r., sygn. akt 94/77, Fratelli Zerbone Snc przeciwko Amministrazione delle finanze dello Stato). Państwa członkowskie nie zostały upoważnione do precyzowania czy interpretowania w przepisach krajowych pojęcia ˝posiadanie˝, o którym mowa w art. 124 ust. 2 rozporządzenia 73/2009. W szczególności nie zostały upoważnione do wskazywania, czy posiadanie ma być legalne, czy nielegalne. Wszelka ˝ingerencja˝ w tym zakresie mogłaby się wiązać z niekorzystnymi konsekwencjami dla Rzeczypospolitej Polskiej, w tym z wniesieniem skargi do Trybunału Sprawiedliwości.

Należy również podkreślić, że nie jest możliwe wprowadzenie obowiązku okazywania tytułu prawnego przez rolników jedynie w przypadku użytkowania przez nich gruntów rolnych Skarbu Państwa, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady niedyskryminacji beneficjentów. W takim przypadku bowiem część rolników musiałaby się legitymować tytułem prawnym, a część (te osoby, które użytkują grunty należące do innych niż Skarb Państwa podmiotów czy osób fizycznych) byłaby zwolniona z tego obowiązku.

Pragnę także zauważyć, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dysponuje przepisami pozwalającymi na zweryfikowanie prowadzenia działalności rolniczej przez beneficjentów płatności bezpośrednich. W sytuacji gdy o płatności do tych samych gruntów ubiega się więcej niż jeden rolnik, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), przeprowadza postępowanie mające na celu ustalenie faktycznego użytkownika gruntów rolnych.

Ponadto w ramach obowiązujących regulacji prawnych wyklucza się ze wsparcia osoby, które faktycznie nie prowadzą działalności rolniczej, a jedynie stwarzają pozory jej prowadzenia. Zgodnie z art. 30 rozporządzenia Rady nr 73/2009, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Podsumowując powyższe, należy podkreślić, że uregulowanie kwestii przyznawania płatności bezpośrednich inaczej, niż wynika to z przepisów UE, wiązałoby się z naruszeniem obowiązków państwa członkowskiego i naraziło Rzeczpospolitą Polską na sankcje ze strony organów Unii Europejskiej.

Jeżeli natomiast chodzi o stanowisko odnośnie do zarzutów Najwyższej Izby Kontroli w zakresie bezumownego użytkowania nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, należy wskazać, że kontrolowany okres działalności Agencji Nieruchomości Rolnych dotyczył lat 2009-2012. Od tego czasu podjęto szereg środków mających na celu zapobieżenie występowaniu przypadków bezumownego użytkowania. Działania te polegały m.in. na

1) opracowaniu i wydaniu wytycznych prezesa agencji w tym zakresie,

2) informowaniu szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o procederze bezumownego użytkowania nieruchomości zasobu,

3) współpracy z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie doskonalenia i rozszerzenia dostępu do danych tej instytucji, które są pomocne przy identyfikacji bezumownych użytkowników,

4) przeprowadzaniu w tym zakresie szkoleń dla pracowników agencji.

Stosowne działania zostały również podjęte przez ministra rolnictwa i rozwoju wsi, który pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. wskazał prezesowi Agencji Nieruchomości Rolnych, że Agencja Nieruchomości Rolnych powinna:

1) zgłaszać przypadki bezumownego użytkowania nieruchomości zasobu do prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa celem sprawdzenia, czy nie zachodzą przesłanki dla zastosowania art. 30 rozporządzenia Rady (UE) nr 73/2009, w myśl którego ˝nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia˝;

2) stosować art. 343 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym posiadacz może:

a) zastosować obronę konieczną, ażeby odeprzeć samowolne naruszenie posiadania,

b) niezwłocznie po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni;

3) zgłaszać przypadki bezumownego użytkowania nieruchomości:

a) Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,

b) Centralnemu Biuru Śledczemu,

c) urzędowi skarbowemu, w przypadku gdy bezumownym użytkownikiem jest osoba prawna,

d) gminie w celu wyegzekwowania należnego podatku rolnego;

4) dochodzić od bezumownego użytkownika nieruchomości zwrotu uiszczonego przez Agencję Nieruchomości Rolnych podatku rolnego.

Ponadto pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prowadzona jest współpraca w oparciu o porozumienie zawarte w dniu 15 kwietnia 2013 r. pomiędzy ww. agencjami w związku z uprawnieniem nadanym Agencji Nieruchomości Rolnych art. 6a ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187, z późn. zm.) wprowadzonym ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 233, poz. 1382). W ramach porozumienia Agencja Nieruchomości Rolnych korzysta z dostępu do systemu informatycznego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przez platformę aplikacyjną, tj. oddziały terenowe i filie ANR (16 jednostek) w bieżącej pracy w trybie on-line korzystają z możliwości pozyskiwania informacji. W celu zwiększenia skuteczności identyfikowania ewentualnych bezumownych użytkowników w dniu 26 lutego 2014 r. opracowana została instrukcja sporządzania raportów w zakresie deklaracji do płatności do nierozdysponowanych gruntów rolnych Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Instrukcja ta rozszerza zakres współpracy, tj. pozwala na uzyskiwanie z ARiMR pakietów informacji dotyczących działek rolnych, na które zostały złożone wnioski. Wymiana danych pomiędzy agencjami w roku 2014 odbywa się w cyklach dwutygodniowych, począwszy od 31 marca 2014 r. Otrzymywane z ARiMR informacje o złożonych w bieżącym roku wnioskach o płatności na nierozdysponowane grunty zasobu poddawane są weryfikacji. Agencja Nieruchomości Rolnych eliminuje z przekazanego zbioru grunty rozdysponowane w ostatnim okresie. Następnie sprawdzane jest, czy grunty, na które złożone zostały wnioski, są rzeczywiście użytkowane, z uwagi na to, że fakt złożenia wniosku o płatności nie jest równoznaczny z korzystaniem z nieruchomości. Agencja Nieruchomości Rolnych kieruje wezwania do podmiotów, których dane identyfikacyjne przekazywane są przez ARiMR, o wydanie nieruchomości.

Współpraca z ARiMR dotyczy zarówno możliwości zidentyfikowania osób, które wystąpiły o dopłaty na nierozdysponowane grunty zasobu, jak i wskazania przypadków, gdy zachodzi podejrzenie wyłudzania dopłat do gruntów nieużytkowanych.

Dzięki dobrej współpracy pomiędzy agencjami podejmowane są skuteczniejsze działania prowadzące do odebrania nieruchomości i obciążania użytkowników opłatą za korzystanie z nich bez tytułu prawnego lub też przekazanie do ARiMR informacji o braku podstaw do stwierdzenia przez Agencję Nieruchomości Rolnych użytkowania tych gruntów, co może być podstawą do wszczęcia przez ARiMR odpowiednich procedur w związku z podejrzeniem wyłudzenia dopłat.

Na skutek podejmowanych działań zauważyć można znaczny spadek przypadków bezumownego użytkowania nieruchomości zasobu. W 2011 r. w bezumownym użytkowaniu znajdowało się 24,2 tys. ha gruntów zasobu. Natomiast według stanu na 31 maja 2014 r. w bezumownym użytkowaniu znajdowało się 12,1 ha gruntów zasobu, czyli o połowę mniej.

Sekretarz stanu

Kazimierz Plocke

Warszawa, dnia 29 sierpnia 2014 r.