Odpowiadając na pismo z dnia 14 sierpnia 2013 r., znak: SPS-023-20464/13, przekazujące interpelację posła Grzegorza Matusiaka w sprawie określenia roli spółdzielni mieszkaniowych w procesie wdrażania nowych zasad gospodarowania odpadami, uprzejmie przedstawiam poniższe informacje.
Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi określona w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, z późn. zm.) jest uiszczana przez właściciela nieruchomości na rzecz gminy. W zamian za nią gmina jest zobowiązana zorganizować odbieranie i prawidłowe zagospodarowanie odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Art. 6k ust. 2 ustawy określa (w sposób zamknięty), jakie koszty należy wziąć pod uwagę, określając wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a art. 6r ust. 2 i 2a określa, jakie koszty mogą być pokryte ze środków pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wysokość opłaty powinna być ekwiwalentna do wymienionych kosztów, czyli jej wysokość nie może przewyższyć rzeczywistych kosztów odebrania i zagospodarowania odpadów komunalnych (a także kosztów administracyjnych funkcjonowania systemu), co oznacza, że opłata ta nie jest podatkiem. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest opłatą za określone usługi świadczone przez gminę i ma charakter obowiązkowej daniny publicznej.
Podobne stanowisko wyraził pan Wojciech Kowalczyk, podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów, w piśmie skierowanym w dniu 13 sierpnia 2013 r. do pana Piotra Grzegorza Woźniaka, podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska (znak: RR4-060/11/ 13/ZDR/863/83381). Z przywołanego pisma wynika, co następuje: ˝Analiza użytych w art. 53 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186) pojęć: deklaracja, podatek, podatnik - w kontekście znaczeń nadanych im w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) - nie pozwala na zaliczenie opłat oraz deklaracji wymienionych w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, z późn. zm.) do przepisów prawa podatkowego. Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, iż właściciele nieruchomości zobowiązani do składania deklaracji nie posiadają statusu podatnika, w rozumieniu art. 7 § 1 Ordynacji podatkowej. Konsekwencją powyższego jest brak podstaw do nakładania na właścicieli nieruchomości sankcji karnych skarbowych w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z art. 6m ust. 1 ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach˝.
Odnosząc się do problemu roli spółdzielni mieszkaniowych w nowym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi, należy stwierdzić, że mimo wielu zmian wprowadzonych w związku z nowym systemem definicja właściciela nieruchomości nie uległa zmianie - w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, z późn. zm.) przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Należy przypuszczać, iż spółdzielnie nie wznosiły swoich budynków na nieruchomościach, do których nie mają stosownego tytułu prawnego lub nimi nie władają. W dotychczasowym stanie prawnym do obowiązków właściciela nieruchomości należało zawarcie umowy na odbieranie odpadów komunalnych, z którego to obowiązku spółdzielnie jako właściciele nieruchomości się wywiązywały i nie kwestionowały dotąd swojego statusu właściciela nieruchomości w rozumieniu ustawy. Dotychczasowy obowiązek posiadania umowy na pozbywanie się odpadów komunalnych wytwarzanych na nieruchomości, zawartej z podmiotem uprawnionym do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, został zastąpiony obowiązkiem złożenia deklaracji i uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie zmienił się natomiast podmiot obowiązany do wypełnienia tego obowiązku. Podkreślić należy, że w przeciwieństwie do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) na podstawie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiotem obowiązanym do wypełniania obowiązków związanych ze zbieraniem odpadów komunalnych wytwarzanych na danej nieruchomości i ich pozbywaniem się zgodnie z wymaganiami tej ustawy oraz aktów prawa miejscowego, w tym podmiotem obowiązanym do złożenia deklaracji i uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest nie wytwórca odpadów, tylko właściciel nieruchomości. Art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odnosi się do szczególnego przypadku, jakim jest nieruchomość zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali - wówczas obowiązki właściciela nieruchomości obciążają zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, z późn. zm.) lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Z kolei ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, z późn. zm.) odwołuje się w kwestiach dotyczących zarządu nieruchomością wspólną do ustawy o własności lokali (w art. 26 oraz 27). Jeżeli w spółdzielni nie została wyodrębniona własność jakichkolwiek lokali, art. 2 ust. 3 nie znajduje zastosowania. Jeżeli własność niektórych lokali została wyodrębniona, przepis ten ma zastosowanie, a osobą sprawującą zarząd nieruchomością wspólną jest, zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielnia i to ona składa jedną deklarację (a nie dla poszczególnych lokali) i uiszcza jedną opłatę. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie reguluje natomiast rozliczeń spółdzielni z osobami, którym służy spółdzielcze prawo do lokalu i z właścicielami lokali - pozostaje to domeną Prawa spółdzielczego.
W przypadku niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właściciela nieruchomości ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, tylko stosuje się art. 6o, zgodnie z którym w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Dlatego też nie istnieje ryzyko pociągnięcia zarządu wspólnoty bądź zarządcy do odpowiedzialności karnoskarbowej w przypadku złożenia deklaracji niezgodnej ze stanem faktycznym.
Należy zauważyć, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada szereg obowiązków na właściciela nieruchomości, natomiast nie reguluje relacji pomiędzy właścicielem nieruchomości a mieszkańcem tejże nieruchomości. Uchwały rad gmin, dotyczące stawek opłat oraz metod naliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, również obowiązują wprost wyłącznie właścicieli nieruchomości. W praktyce oznacza to, że mieszkańców budynków wielolokalowych obowiązują, jak dotąd, ustalenia zarządu wspólnoty bądź władz spółdzielni mieszkaniowej. Opłata za pozbywanie się odpadów komunalnych może być składową czynszu i w przypadku mieszkańców nie jest ona daniną publiczną. Dlatego też w jej egzekwowaniu stosuje się wszelkie środki przewidziane w odrębnych ustawach (o własności lokali, o spółdzielniach mieszkaniowych). Sytuacja ta jest analogiczna jak w dotychczasowym porządku prawnym, gdy mieszkaniec uiszczał opłatę za pozbywanie się odpadów komunalnych na rzecz wspólnoty bądź spółdzielni, a właściciel nieruchomości - zarząd wspólnoty, zarząd spółdzielni bądź zarządca nieruchomości uiszczał opłatę na rzecz podmiotu, z którym zawarł umowę na odbieranie odpadów komunalnych.
W obecnym stanie prawnym właściciel nieruchomości uiszcza opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy i opłata ta ma charakter daniny publicznej. Jednakże opłata uiszczana przez mieszkańca na rzecz właściciela nieruchomości nie ma charakteru daniny publicznej. Oznacza to również, że właściciel nieruchomości może określić na terenie tejże nieruchomości inny niż ustalony przez radę gminy sposób rozliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (może zastosować inną metodę bądź stawkę opłaty).
Podsekretarz stanu
Piotr Grzegorz Woźniak
Warszawa, dnia 17 września 2013 r.