Szanowna Pani Marszałek! W związku z nadesłaną przy piśmie, znak: DSPA-4810-4437-(1)/13, z dnia 27 maja 2013 r. (data wpływu 28 maja 2013 r.) interpelacją posła Romana Kaczora w sprawie trybu wydawania opinii klasyfikacyjnych przez Główny Urząd Statystyczny oraz konsekwencji stosowania określonych przepisami ustawy o podatku od towarów i usług stawek podatku VAT uprzejmie wyjaśniam, w zakresie swojej kompetencji, co następuje.
Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439, z późn. zm.) prezes Głównego Urzędu Statystycznego upoważniony jest do opracowywania standardowych klasyfikacji, nomenklatur i definicji podstawowych kategorii, ustalania wzajemnych relacji między nimi oraz ich interpretacji. Zgodnie z art. 40 ust. 2 przedmiotowej ustawy standardowe klasyfikacje i nomenklatury wprowadza Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Przepis art. 30 pkt 2 ww. ustawy nakłada na podmioty gospodarki narodowej obowiązek stosowania w prowadzonej ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości standardów klasyfikacyjnych ustalonych na podstawie art. 40. Ustawa nie zobowiązuje natomiast do stosowania się do interpretacji tych standardów i nomenklatur wydawanych przez organy statystyki publicznej.
Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o statystyce publicznej zadania w zakresie interpretacji standardów klasyfikacyjnych wykonują urzędy statystyczne posiadające upoważnienie prezesa GUS w tym zakresie.
Według obowiązującego komunikatu prezesa GUS z dnia 24 stycznia 2005 r. (Dz. Urz. GUS Nr 1, poz. 11) do udzielania podmiotom informacji dotyczących standardów klasyfikacyjnych upoważniony został Urząd Statystyczny w Łodzi. W gestii Głównego Urzędu Statystycznego pozostały sprawy kierowane do prezesa GUS wymagające dodatkowych wyjaśnień, w tym wnioski o zmianę lub uzupełnienie informacji otrzymanej z Urzędu Statystycznego w Łodzi.
W obecnym stanie prawnym dokonywane przez prezesa GUS i upoważnione jednostki służb statystyki publicznej interpretacje nie są - w odróżnieniu od standardowych klasyfikacji i nomenklatur wprowadzanych przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia - prawem powszechnie obowiązującym. Mają one na celu pomoc i ułatwienie indywidualnym podmiotom dokonania właściwego zaklasyfikowania czy to działalności, czy wyrobów i usług. Upoważnione jednostki służb statystyki publicznej zajmują stanowisko, odpowiadając na pisemne wnioski zainteresowanych i na podstawie informacji przez nich dostarczonych, nie mając podstaw ani możliwości weryfikacji tych informacji. Są one jedynie pomocą dla wnioskodawcy mającego trudności w samodzielnym ustaleniu właściwego grupowania wyrobu czy usługi i tylko tak mogą być traktowane.
Przy wskazywaniu właściwego grupowania lub możliwych do zastosowania (przy odpowiednich uwarunkowaniach) grupowań klasyfikacji służby statystyki kierują się zasadami budowy i logiki struktury danej klasyfikacji, jej zasadami metodycznymi, nazwami grupowań końcowych, wyjaśnieniami stanowiącymi integralną część klasyfikacji lub wyjaśnieniami i wskazówkami zawartymi w osobnych wydawnictwach (np. noty wyjaśniające do Zharmonizowanego Systemu Oznaczania i Kodowania Towarów HS - w odniesieniu do wyrobów) itp.
Z prawnego punktu widzenia interpretacje dokonywane przez prezesa GUS i upoważnione jednostki służb statystyki publicznej nie stanowią źródła żadnych bezpośrednich obowiązków. Co więcej, nie stanowią też źródła jakichkolwiek bezpośrednich uprawnień. Mogą one jedynie stanowić dowód w postępowaniu i jak każdy inny dowód podlegają swobodnej ocenie sądu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2004 r., III SA 2864/2002).
W tym miejscu należy także zwrócić uwagę, że - zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 29 maja 2003 r., II SA 2968/2002 - interpretacje dokonywane przez prezesa GUS, a dotyczące standardowych klasyfikacji, nie mają charakteru decyzji administracyjnych, postanowień ani innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej z uwagi na to, iż interpretacje te nie są czynnościami prawnie wiążącymi dla ich adresatów.
Charakter pomocy w samodzielnym ustaleniu grupowania wyrobu lub usługi mają również interpretacje udzielane przez służby statystyki publicznej organom administracji publicznej, w tym organom skarbowym i celnym, przy czym nie są one dla nich wiążące. Stanowisko to potwierdził Sąd Najwyższy - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (postanowienie z dnia 26 stycznia 2000 r., sygn. akt III RN 121/99), który uznał klasyfikacje wyrobów i usług wydane na podstawie ustawy o statystyce publicznej za wiążące dla organu podatkowego, ustalając jednocześnie, że organ podatkowy nie jest związany dokonanymi przez służby statystyki publicznej na podstawie tych klasyfikacji ustaleniami co do charakteru prawnego konkretnej czynności.
Polska Klasyfikacja Wyrobów i Usług (PKWiU), stanowiąca załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 października 2008 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 1293, z późn. zm.), wprowadzona została do stosowania w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej. Klasyfikacja ta stosowana jest również przez system fiskalny, w tym do celów opodatkowania podatkiem od towarów i usług (VAT).
Zgodnie z art. 5a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054, z późn. zm.) ˝towary lub usługi wymienione w klasyfikacjach wydanych na podstawie przepisów o statystyce publicznej są identyfikowane za pomocą tych klasyfikacji jedynie w przypadku, gdy dla tych towarów lub usług przepisy ustawy lub przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie powołują symbole statystyczne˝.
Zastosowanie w przepisach podatkowych klasyfikacji statystycznych, w tym przywołanie symboli PKWiU 2008 w ustawie o podatku od towarów i usług, nie oznacza powiązania służb statystyki publicznej z systemem fiskalnym, a tym bardziej powiązania klasyfikacji wyrobów i usług (PKWiU) z przepisami podatkowymi.
Zauważyć należy, iż przepisy podatkowe, pomimo przywołania symboli klasyfikacji (PKWiU 2008), w sposób opisowy określają nazwę towaru lub usługi (grupy towarów lub usług) objętych określoną stawką podatku VAT. Dokonują przy tym, w przeważającej części przypadków, zawężeń w stosunku do zakresu grupowania określonego przez przywołany symbol klasyfikacji (symbole PKWiU z tzw. ozn. ˝ex˝, które wskazuje, że przepis dotyczy tylko danego wyrobu/usługi z przywołanego grupowania klasyfikacji).
Ponadto zaznaczyć należy, że przepisy ustawy o podatku od towarów i usług definiują niektóre pojęcia na potrzeby systemu podatkowego w sposób odmienny od przyjętego w klasyfikacji PKWiU 2008. Przykładem jest zawężony w stosunku do Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU 2008) oraz powiązanej z nią Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD 2007), wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. (Dz. U. Nr. 251, poz. 1885, z późn. zm.), zakres pojęcia usług restauracyjnych i cateringowych.
Zgodnie z Polską Klasyfikacją Wyrobów i Usług (PKWiU 2008), dział 56: Usługi związane z wyżywieniem obejmuje również usługi miejsc z żywnością na wynos oraz usługi cateringowe polegające jedynie na dostawie gotowej żywności (bez obsługi). Tym samym zakres pojęcia usług gastronomicznych (w tym cateringowych) wg PKWiU 2008 jest szerszy niż w ustawie podatkowej, zgodnie z którą tego typu czynności traktowane są jako ˝dostawa towaru˝.
W tym miejscu pragnę wyjaśnić, iż głównym zadaniem statystyki publicznej jest pozyskiwanie i opracowywanie danych statystycznych. Realizując to zadanie, polskie służby statystyki publicznej - podobnie jak inni członkowie europejskiego systemu statystycznego - kierują się zasadami Europejskiego kodeksu praktyk statystycznych, którego najnowsza wersja przyjęta została przez Komitet ds. Europejskiego Systemu Statystycznego w dniu 28 września 2011 r. Ww. komitet powołany został decyzją Rady 89/382/EWG z dnia 19 czerwca 1989 r. (Dz. Urz. UE L 181/47), która regularnie monitoruje stosowanie się do niniejszego kodeksu. Europejski kodeks praktyk statystycznych opiera się na 15 zasadach dotyczących środowiska instytucjonalnego, procesów pozyskiwania danych statystycznych i opracowywania wyników tych badań. Wiarygodność statystyk europejskich - w tym polskiej statystyki publicznej - zapewnia zasada 1 (niezależność zawodowa) odnosząca się do niezależności zawodowej władz statystycznych od innych departamentów lub organów politycznych, wykonawczych lub administracyjnych, a także od podmiotów sektora prywatnego. Z kolei zgodnie z zasadą 6 (bezstronność i obiektywizm) władze statystyczne muszą tworzyć i upowszechniać statystyki europejskie z poszanowaniem niezależności naukowej oraz w sposób obiektywny, profesjonalny i przejrzysty, zapewniający równouprawnienie wszystkich użytkowników.
Nadanie interpretacjom klasyfikacji statystycznych rangi decyzji administracyjnych, poza innymi negatywnymi skutkami (w postaci dualizmu decyzyjnego, gdy z jednej strony decyzje w zakresie interpretacji klasyfikacji wydają organy statystyczne, a z drugiej decyzje podatkowe organy skarbowe posługujące się w niektórych przypadkach tymi klasyfikacjami), może spowodować trudności w pozyskiwaniu od podmiotów wiarygodnych danych statystycznych.
Reasumując:
- W obecnym stanie prawnym podmioty, które otrzymały interpretację klasyfikacji w formie informacji, mają możliwość zwrócenia się do Głównego Urzędu Statystycznego z wnioskiem o dodatkowe wyjaśnienia, uzupełnienie lub zmianę tej informacji. Przy czym informacja ta nie jest wiążąca ani dla podmiotu, ani dla organu skarbowego. Może jedynie stanowić dowód w sprawie;
- Podmioty mogą wystąpić do organów skarbowych o wydanie wiążącej informacji podatkowej, która stanowi rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie, wiążące dla obu stron;
- Symbole klasyfikacji PKWiU 2008 są przywoływane w ustawie podatkowej, ale w ograniczonym zakresie i opatrzone są stosownymi wyjaśnieniami określającymi w sposób opisowy towary/usługi (grupy towarów/usług) objętych określoną stawką podatku VAT;
- PKWiU 2008 definiuje niektóre pojęcia w sposób odmienny od przyjętego dla potrzeb systemu podatkowego;
- W chwili obecnej interpretacje służb statystyki publicznej nie stanowią decyzji administracyjnej. Nadanie wydawanym przez służby statystyki publicznej interpretacjom (w formie opinii/informacji) rangi decyzji administracyjnej wiązałoby się nie tylko z potrzebą zmiany rozporządzenia Rady Ministrów wprowadzającego PKWiU 2008, ale również z koniecznością wprowadzenia zmian do ustawy o statystyce publicznej;
- Propozycja nadania wydawanym przez służby statystyki publicznej interpretacjom klasyfikacji rangi decyzji administracyjnej niesie ze sobą negatywne konsekwencje w postaci dualizmu decyzyjnego (decyzje w zakresie interpretacji klasyfikacji wydają organy statystyczne, a decyzje podatkowe - organy skarbowe posiłkujące się w niektórych przypadkach symbolami tych klasyfikacji). W praktyce interpretacje służb statystyki publicznej wydawane w formie decyzji postrzegane byłyby przez podatników jako interpretacja dotycząca stawek podatku VAT, co mogłoby spowodować trudności w pozyskiwaniu danych statystycznych;
- W przypadku uzyskania przez interpretacje klasyfikacji statusu decyzji administracyjnych należy spodziewać się wzmożonej ilości zapytań ze strony podmiotów, co wiązałoby się z koniecznością zwiększenia nakładów na ten cel (w chwili obecnej interpretacji klasyfikacji udziela Ośrodek Klasyfikacji i Nomenklatur Urzędu Statystycznego w Łodzi). Należy również zauważyć, że interpretacja klasyfikacji statystycznych wymaga specjalistycznego przygotowania merytorycznego i doświadczenia zawodowego, natomiast do wyszkolenia potrzebnej ilości pracowników potrzebne są nie tylko środki finansowe, ale również czas.
Wobec powyższego należałoby rozważyć, czy bardziej korzystnym rozwiązaniem nie byłaby całkowita rezygnacja z przywoływania symboli Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU 2008) w ustawie o podatku od towarów i usług.
Z poważaniem
Wiceprezes Głównego Urzędu Statystycznego Halina Dmochowska
Warszawa, dnia 11 czerwca 2013 r.