Warszawa, 21-04-2015
Szanowny Panie Marszałku,
w odpowiedzi na interpelację numer 31805 Posła na Sejm RP Pana Tadeusza Arkita w sprawie regulacji prawnej technologii monitoringu wizyjnego uprzejmie informuję, co następuje.
Pragnę wskazać, że w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (MSW) przy wykorzystaniu opinii i stanowisk uzyskanych na etapie prac konsultacyjnych, opracowano dotychczas dwie wersje projektów założeń do ustawy o monitoringu wizyjnym. Pierwsza wersja została przekazana do szerokich konsultacji międzyresortowych i społecznych na przełomie grudnia 2013 roku i stycznia 2014 roku, z kolei druga wersja – na przełomie lipca i sierpnia 2014 roku. Obecnie prowadzone w MSW prace znajdują się na etapie opracowania trzeciej wersji projektu, przygotowanego w oparciu o analizę uwag przekazanych w trakcie ww. konsultacji.
Wymaga przy tym podkreślenia, że w proces formalnych uzgodnień włączone zostały organy centralne i organizacje przedstawicielskie (reprezentujące zrzeszenia, organizacje pracodawców oraz fundacje zajmujące się monitorowaniem przestrzegania praw obywatelskich), jak również wojewodowie i prezydenci największych miast – projekt założeń został przekazany do zaopiniowania każdorazowo do około 100 podmiotów, z których około 50 wnosiło swoje uwagi, propozycje lub komentarze.
Uprzejmie informuję, że we wspomnianym projekcie założeń monitoring wizyjny został zdefiniowany jako zdalny odbiór obrazu połączony z obserwacją lub rejestracją odebranego sygnału, prowadzony w sposób systematyczny w przestrzeni znajdującej się w polu widzenia kamer zainstalowanych w określonych punktach na obszarze monitorowanym lub w jego pobliżu.
Przedmiotowa regulacja wprowadzi zasady instalowania i administrowania systemami monitoringu wizyjnego, w których obraz może być na bieżąco odbierany (wyłącznie oglądany), rejestrowany lub dokonywana jest automatyczna identyfikacja osób lub obiektów. Zakres regulacji zostanie określony poprzez pryzmat wzajemnie powiązanych ze sobą kategorii podmiotów uprawnionych do prowadzenia monitoringu wizyjnego w zależności od rodzaju przestrzeni objętej monitoringiem i odpowiadających im celów jego prowadzenia.
Zakres podmiotowy regulacji obejmie: organy państwowe, organy samorządu terytorialnego oraz państwowe i komunalne jednostki organizacyjne, podmioty niepubliczne realizujące zadania publiczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne.
Wyodrębnione zostaną następujące kategorie przestrzeni, w których może być prowadzony monitoring:
Monitoring w otwartej przestrzeni publicznej będzie prowadzony jedynie przez podmioty publiczne lub podmioty niepubliczne działające na rzecz podmiotów publicznych oraz w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego lub w celu ochrony osób i mienia. Monitoring wizyjny w przestrzeni publicznej będzie mógł być prowadzony również w kontekście realizacji zadań związanych z zarządzaniem kryzysowym – rozumianym zgodnie z ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1166) – realizowanych przez właściwe w tym zakresie służby, organy i instytucje, a także wyspecjalizowane komórki i jednostki organizacyjne w ramach jednostek samorządu terytorialnego lub wykonujące zadania na ich rzecz.
Nie przewiduje się ograniczenia podmiotowego w zakresie możliwości prowadzenia monitoringu wizyjnego w zamkniętej przestrzeni przeznaczonej do użytku publicznego oraz przestrzeni prywatnej. Wprowadzone zostanie natomiast rozgraniczenie celowościowe, zgodnie z którym monitoring wizyjny w zamkniętej przestrzeni przeznaczonej do użytku publicznego będzie mógł być prowadzony przez podmioty publiczne lub podmioty niepubliczne realizujące zadania publiczne w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego lub ochrony osób i mienia oraz podmioty nierealizujące zadań publicznych w celu ochrony osób i mienia, rozumianych zgodnie z celami zawartymi w ustawie z dnia z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1099).
Natomiast monitoring wizyjny prowadzony w przestrzeni prywatnej przez osoby fizyczne zostanie objęty zakresem regulacji, w przypadku gdy obejmuje on wycinek otwartej przestrzeni publicznej, zamkniętej przestrzeni przeznaczonej do użytku publicznego lub przestrzeń ta ma charakter otwarty, tzn. nie jest ona wyodrębniona i oddzielona względem innych przestrzeni i możliwy jest swobodny dostęp do niej. W obu wyżej wymienionych przypadkach monitoring wizyjny będzie mógł być prowadzony wyłącznie w celu ochrony osób i mienia.
Szczególną grupę podmiotów objętych proponowaną regulacją, której zakres oraz uprawnienia i obowiązki nie będą definiowane przy uwzględnieniu rodzaju przestrzeni objętej monitoringiem, będą stanowić podmioty uprawnione, tj. podmioty, które będą mogły mieć udostępniany wgląd do obrazu zarejestrowanego w systemach monitoringu wizyjnego oraz uzyskiwać kopie obrazu zarejestrowanego w systemach monitoringu wizyjnego, a także którym będą mogły być czasowo udostępniane systemy monitoringu wizyjnego administrowane przez inne podmioty.
Należy wskazać, że zakres przedmiotowy projektowanej regulacji będzie obejmował:
Odnosząc się natomiast do przywołanej w wystąpieniu problematyki ochrony danych osobowych należy wskazać, że zagadnienie ochrony wizerunku jest obecnie przedmiotem kilku regulacji, w tym przede wszystkim art. 23 (dobra osobiste człowieka, jak m.in. wizerunek, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach) oraz art. 24 (żądanie zaniechania działań zagrażających dobrom osobistym) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.).
Natomiast zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 z późn. zm.), rozpowszechnianie wizerunku nie jest wprawdzie bezwzględnie zakazane, lecz uzależnione od zezwolenia osoby na nim przedstawionej. Zezwolenia nie wymaga natomiast rozpowszechnianie wizerunku osoby powszechnie znanej, jeżeli wizerunek wykonano w związku z pełnieniem przez nią funkcji publicznych, w szczególności politycznych, społecznych, zawodowych oraz osoby stanowiącej jedynie szczegół całości takiej jak zgromadzenie, krajobraz, publiczna impreza (art. 81 ust. 2 ww. ustawy). Niemniej jednak część doktryny opowiada się za możliwością powołania się również na inne okoliczności wyłączające bezprawność naruszenia prawa do rozpowszechniania wizerunku, nieokreślone wprost w przepisach prawa, lecz wynikające z ogólnych zasad prawa cywilnego, takie jak np. działanie w imię uzasadnionego interesu społecznego.
Zbliżoną regulację mającą na celu ochronę prawa do prywatności, jednakże wykraczającą poza prawo do wizerunku, przewiduje art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.), zgodnie z którym nie wolno bez zgody osoby zainteresowanej publikować informacji oraz danych dotyczących prywatnej sfery życia, chyba że wiąże się to bezpośrednio z działalnością publiczną danej osoby. W razie naruszenia prawa do wizerunku – w zależności od rodzaju i skutków wskazanego naruszenia – uprawnionemu przysługują m.in. roszczenia określone w art. 78 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, art. 405, 415 i 448 Kodeksu cywilnego, jak również art. 31a ustawy – Prawo prasowe.
Istotne w tym zakresie pozostają również przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Wydaje się, że obraz z monitoringu przedstawiający osobę, lecz będący jedynie podglądem danego miejsca w przestrzeni publicznej, nie stanowi danych osobowych, a danymi osobowymi jest dopiero obraz utrwalony na nośnikach danych. Z kolei w odniesieniu do pojęcia obrazu utrwalonego na nośnikach danych uzasadnionym zdaje się być twierdzenie, iż mieści się ono w zakresie definicji danych osobowych.
Powyższe przepisy prawa należy uznać za wystarczające z punktu widzenia ochrony szeroko rozumianego wizerunku, natomiast z perspektywy prowadzenia monitoringu wizyjnego, jako niezbędne należy wskazać zapewnienie ochrony całości oglądanego lub nagrywanego obrazu, w przypadku jeśli zawiera on jakiekolwiek informacje dotyczące osób zidentyfikowanych bądź możliwych do zidentyfikowania.
W kontekście ochrony wizerunku warto wskazać na szeroki zakres obowiązków, które zostaną nałożone na administratorów systemów monitoringu wizyjnego.
Administrator systemu monitoringu wizyjnego, będący organem, jednostką organizacyjną, podmiotem lub osobą decydującą o celach i środkach funkcjonowania systemu monitoringu wizyjnego, będzie odpowiedzialny za zapewnienie bezpieczeństwa funkcjonowania systemu monitoringu wizyjnego.
Ponadto, administrator będzie zobowiązany do zarządzania systemem w sposób zgodny z celami ustawy oraz kontrolowania prawidłowości jego funkcjonowania, a także do zastosowania środków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę odbieranego, rejestrowanego, odtwarzanego lub przetwarzanego obrazu w celu automatycznej identyfikacji osób lub obiektów, odpowiednią do zagrożeń, w tym do zabezpieczenia obrazu przed udostępnieniem osobom nieupoważnionym, zabraniem kopii zarejestrowanego obrazu przez osobę nieuprawnioną, zmianą, utratą lub zniszczeniem zarejestrowanego obrazu. Stosownemu zabezpieczeniu podlegać muszą również elementy systemów monitoringu wizyjnego, w tym w szczególności, te w których gromadzone są zarejestrowane obrazy. Administrator systemu będzie także odpowiedzialny za zapewnienie merytorycznej poprawności i adekwatności odbieranego lub zarejestrowanego obrazu w stosunku do celów, w jakich prowadzony jest monitoring wizyjny oraz przechowywanie zarejestrowanych obrazów nie dłużej niż jest to niezbędne do osiągnięcia celu ich przechowywania, przy uwzględnieniu terminu maksymalnego wynikającego z ustawy.
Dodatkowo należy nadmienić, że zgodnie z proponowanymi rozwiązaniami, administrator systemu monitoringu wizyjnego będzie mógł powierzyć innemu podmiotowi, w drodze umowy zawartej na piśmie, realizację zadań związanych z administrowaniem systemem monitoringu wizyjnego. W tym wypadku podmiot, o którym mowa powyżej, będzie mógł administrować systemem wyłącznie w zakresie i celu przewidzianym w umowie. Odpowiedzialność za przestrzeganie przepisów niniejszej ustawy będzie spoczywać na administratorze systemu monitoringu wizyjnego, co nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu, który zawarł umowę za administrowanie systemem niezgodnie z ww. umową. Umowa uwzględniać będzie m.in. sposób wystawiania upoważnień dostępowych czy zakres odpowiedzialności za bezpieczeństwo funkcjonowania systemów.
Do obsługi systemów monitoringu wizyjnego będą dopuszczone wyłącznie osoby posiadające upoważnienie dostępowe nadane przez administratora systemu monitoringu wizyjnego – operatorzy sytemu monitoringu wizyjnego oraz podmioty uprawnione. Jednocześnie wprowadzony zostanie zakaz udostępniania nagrań podmiotom innym niż wskazane powyżej. Jeśli administrator systemu monitoringu wizyjnego nie wyznaczy operatora sytemu monitoringu wizyjnego, będzie samodzielnie pełnił tę funkcję. Wskazanie operatorów systemu będzie uwzględniane w dokumentacji systemu monitoringu wizyjnego.
Ponadto, administrator systemu monitoringu wizyjnego będzie prowadził rejestr osób upoważnionych do dostępu do systemu monitoringu wizyjnego, który powinien zawierać: imię i nazwisko osoby upoważnionej, datę nadania i ustania oraz zakres upoważnienia do dostępu do systemu monitoringu wizyjnego, a także identyfikator, jeżeli jego istnienie wynika ze specyfiki systemu informatycznego.
Osoby, które zostaną upoważnione do dostępu do systemów monitoringu wizyjnego, będą obowiązane do nieudostępniania informacji uzyskanych w trakcie prowadzenia monitoringu oraz dotyczących bezpieczeństwa funkcjonowania systemów monitoringu wizyjnego. Upoważnienie do dostępu do systemów monitoringu wizyjnego lub nagrań z niego będzie mogło być nadawane wyłącznie w kontekście realizacji celów monitoringu wizyjnego.
Administrator systemu będzie również zobowiązany do prowadzenia rejestru udostępnień.
Administrator systemu monitoringu wizyjnego wyznaczy administratora bezpieczeństwa systemu monitoringu wizyjnego będącego osobą fizyczną odpowiedzialną za nadzorowanie przestrzegania zasad ochrony, o których mowa powyżej. Jeśli administrator systemu monitoringu wizyjnego nie wyznaczy administratora bezpieczeństwa systemu monitoringu wizyjnego, będzie samodzielnie pełnił tę funkcję. Wskazanie administratora bezpieczeństwa systemu monitoringu wizyjnego zostanie uwzględnione w dokumentacji systemu monitoringu wizyjnego.
Dodatkowo pragnę wskazać, że zgodnie z proponowanymi rozwiązaniami, uprawnienie do kontroli zgodności prowadzenia monitoringu wizyjnego z przepisami projektowanej regulacji przysługiwać będzie Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych (GiODO). W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów GiODO będzie mógł wyznaczyć termin na dokonanie niezbędnych zmian, pod groźbą możliwości wydania zakazu prowadzenia monitoringu wizyjnego. W przypadku rażącego naruszenia prawa, GiODO będzie mógł wydać decyzję o natychmiastowym zakazie prowadzenia monitoringu do czasu wprowadzenia niezbędnych działań wskazanych w wynikach kontroli albo wprowadzić zakaz prowadzenia monitoringu wizyjnego.
Przedstawiając powyższe pragnę jednocześnie podkreślić, że z uwagi na aktualny etap prac nad omawianą regulacją, przedstawione rozwiązania mogą ulec modyfikacji.
Z poważaniem,
MINISTER
SPRAW WEWNĘTRZNYCH
z up. Grzegorz Karpiński
Sekretarz Stanu