Szanowny Panie Ministrze! W związku z interwencjami przedsiębiorców oraz samorządowców w sprawie poruszonej poniżej zwracam się do Pana Ministra o ustosunkowanie się do problemów.
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1101), która weszła w życie 5 września 2014 r., uchyla art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiący, że przepisów ustawy w ogóle nie stosowało się do gruntów rolnych w granicach administracyjnych miast. Zamiast niego dodano art. 10a., który stanowi, że do gruntów rolnych w granicach administracyjnych miast nie stosuje się jedynie przepisów rozdziału 2 dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów. Zmiana ta oznacza, że od dnia jej wejścia w życie do użytków rolnych położonych w granicach administracyjnych miast stosuje się między innymi przepisy rozdziału 3 ustawy dotyczące wyłączania gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. Oznacza to konieczność dokonywania tzw. odrolnienia przed wydaniem pozwolenia na budowę we wszystkich obrębach miast:
- gleb klas od I do III na glebach mineralnych,
- gleb wszystkich klas gruntu na glebach organicznych.
Przed wprowadzeniem tej zmiany grunty w granicach administracyjnych miast nie wymagały decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej. Inwestor otrzymywał pozwolenia na budowę bez ponoszenia dodatkowych kosztów. Wystarczyło, że objęta pozwoleniem na budowę inwestycja była zgodna z przeznaczeniem gruntu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie w decyzji o warunkach zabudowy.
Po zmianie ustawy podmioty planujące inwestycje nierolnicze na gruntach klasy I-III muszą przed uzyskaniem pozwolenia na budowę występować z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej oraz ponosić ogromne opłaty za to wyłączenie. Zatem dla uzyskania pozwolenia na budowę nie ma znaczenia już tylko samo przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ewentualnie - w decyzji o warunkach zabudowy), ale konieczne jest też uzyskanie dodatkowej decyzji zezwalającej na wyłączenie takiego gruntu z produkcji rolnej. Dla klasy IIIb jest to jednorazowa opłata w wysokości 262 305 zł za 1 ha jako należność jednorazowa oraz taka sama wartość w 10 rocznych ratach (po 10%). Łącznie więc inwestor dopłaca ponad 520 tys. zł do l ha. Dla wyższych klas opłaty te są zdecydowanie wyższe. Wyżej wymieniona ustawa została wprowadzona bez przepisów przejściowych. Brak takich przepisów powoduje trudności w interpretacji tego, do których gruntów w granicach administracyjnych miast należy stosować przepisy o konieczności wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Inwestorzy mogą się obawiać, że uprawnione do wydawania decyzji organy będą stosowały wykładnię profiskalną, a więc wykładnię zakładającą, że nowe przepisy należy stosować do wszystkich gruntów, wobec których dotychczas nie wydano formalnej decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej. Zatem gdyby inwestorzy byli świadomi planowanej zmiany ustawy, wybraliby grunty niewymagające przyszłego odrolnienia, mimo że na dzień zakupu nie było ono wymagane z mocy art. 5b ustawy (uchylonego).
Intencją ustawodawcy była ochrona gruntów pod względem ekologicznym, co jest o tyle nieracjonalne, że grunty w miastach - w szczególności na Śląsku - często są zanieczyszczone. Nie stanowią w związku z tym aż takiej wartości rolnej, a przez to nie wymagają ochrony szczególnej. W jednym z miast na Śląsku powstał park biznesowy. Gmina wybudowała kanalizację, wodociąg, drogi i zaprasza firmy do inwestowania. Teraz trudniej gminie znaleźć inwestorów, gdyż grunty wymagają płatnego odrolnienia, co nie było wymagane przy rozpoczęciu inwestycji. W przypadku, o którym informacje do mnie dotarły, inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przed 5.09.2014 r., jednak z uwagi na natłok spraw urzędnicy nie zdołali wydać pozwolenia na budowę przed wejściem w życie zmiany ustawy. Wobec tego wniosek ten musi obecnie zostać uzupełniony o decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Inwestor będzie musiał ponosić koszty odrolnienia, mimo że gdy nabywał grunt i składał wniosek o pozwolenie na budowę, nie było takiego obowiązku. Przepisy nie mogą w taki sposób zaskakiwać przedsiębiorców. Podmiot nabywający grunt lub rozpoczynający inwestycję ma prawo wiedzieć, jakie opłaty na rzecz państwa będzie musiał ponosić.
Poniżej podaję inny znany mi przykład. Na terenie inwestycyjnym dwóch przedsiębiorców w I kwartale w 2014 r. nabyło sąsiadujące działki. Jeden z nich w lipcu 2014 r. na swojej działce wybudował halę magazynową. Drugi prowadzi prace projektowe. Z uwagi na zmianę przepisów musi teraz, przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, uzyskać decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej, chociaż bezpośrednio sąsiaduje z terenem już przekształconym, którego właściciel nie musiał decyzji takiej uzyskiwać.
Te trzy przykłady pokazują, że przepisy zostały wprowadzone nagle, w sposób zaskakujący w stosunku do podmiotów planujących i rozpoczynających inwestycje. Łamie to zasadę pewności prawa i niedziałania prawa wstecz. Taki stan rzeczy, zdaniem przedsiębiorców, jest niezgodny z Konstytucją RP.
Wykładnia profiskalna, której mogą obawiać się inwestorzy, a więc wykładnia zakładająca, że przepisy ustawy od dnia 5.09.2014 r. należy stosować do wszystkich gruntów rolnych w granicach administracyjnych miast, co do których uprzednio nie wydano decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej, jest niezgodna z podstawowymi zasadami prawa wynikającymi z Konstytucji RP, to jest z zasadą niedziałania prawa wstecz oraz zasadą ochrony praw nabytych. Podkreślenia wymaga fakt, że w okresie uprzednim, to jest obowiązywania art. 5b ustawy, nie istniała żadna procedura wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, albowiem ustawy w ogóle nie stosowało się do gruntów rolnych w granicach administracyjnych miast. Wyłączenie z produkcji rolnej nastąpiło więc z mocy samego prawa, tj. z dniem wejścia w życie ww. artykułu. Dodatkowo o wyłączeniu z produkcji rolnej mogło decydować przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej przed datą wejścia w życie opisanej nowelizacji.
W opisanych sytuacjach nie powinno być konieczności występowania o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, albowiem oznaczałoby to, że nowe przepisy podważają prawa już nabyte (wynikające z uprzedniego odrolnienia gruntów z mocy prawa, zmiany przeznaczenia w planie zagospodarowania lub z faktycznego wykorzystania), a zastosowanie nowych przepisów do gruntów uprzednio odrolnionych oznaczałoby, że zmiany wynikające z nowelizacji działałyby wstecz. Aby uniknąć ryzyka wykładni profiskalnej niezgodnej z zasadą niedziałania prawa wstecz i ochrony praw nabytych oraz aby nie prowadzić do niepotrzebnych sporów sądowych dotyczących tego, jaka wykładnia winna znaleźć w tym przypadku zastosowanie, zdaniem przedsiębiorców konieczne byłoby wprowadzenie jednoznacznie brzmiących przepisów przejściowych, które zapewniałyby nabywcom takich gruntów rolnych w granicach administracyjnych miast ochronę ich praw konstytucyjnych.
Za najbardziej wyważone rozwiązanie w tym zakresie można by uznać, ich zdaniem, taki przepis przejściowy, który wskazywałby, że przepisów rozdziału 3 ustawy nie stosuje się w ogóle (a więc tak jak wynikało to z art. 5b) do tych gruntów rolnych w granicach administracyjnych miast, które przed datą wejścia w życie nowelizacji (przed dniem 5.09.2014 r.) były w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub w decyzjach o warunkach zabudowy przeznaczone na inne cele nierolnicze. Czyli że zgodnie z art. 10a ustawy przepisy tej ustawy, a zwłaszcza jej rozdziału 3, mają zastosowanie jedynie do tych gruntów w granicach administracyjnych miast, które nie zostały przed dniem 5.09.2014 r. przeznaczone na inne cele niż rolnicze.
W związku z powyższym zwracam się do Pana Ministra z pytaniem: Czy zainteresowane podmioty mogą liczyć na wsparcie ze strony rządu poprzez rzetelną analizę ich zastrzeżeń dotyczących ww. zmian prawnych i ewentualne poprawki w zakresie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych związane z brakiem zastosowania okresu przejściowego?
Z wyrazami szacunku
Posłowie Ryszard Zawadzki
i Janina Okrągły
Wodzisław Śląski, dnia 22 grudnia 2014 r.