Szanowna Pani Marszałek! Odpowiadając na przesłaną przy piśmie z dnia 30 kwietnia 2014 r. interpelację posłanek Zofii Czernow i Agnieszki Kołacz-Leszczyńskiej (znak: SPS-023-26022/14), w sprawie nowelizacji przepisu art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518) w celu umożliwienia regulacji stanów prawnych garaży, uprzejmie przedstawiam informacje w tym zakresie.
Przywołany w interpelacji przepis art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest normą o szczególnym charakterze, która miała na celu przedłużenie w czasie uprawnień określonych w poprzednio obowiązujących przepisach. Problematyka nabywania własności garaży wybudowanych przez ich najemców ze środków własnych na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub gminy została po raz pierwszy uregulowana w art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), który wszedł w życie z dniem 5 grudnia 1990 r. Celem tego przepisu było uregulowanie ˝zaszłości˝ istniejących na nieruchomościach publicznych przed zmianą ustroju politycznego. Na podstawie m.in. okólnika nr 30 ministra gospodarki komunalnej z dnia 27 października 1960 r. w sprawie budowy garaży ze środków własnych ludności (Dz. Urz. Ministra Gospodarki Komunalnej Nr 15, poz. 139) osoby fizyczne mogły wybudować ze środków własnych garaż na gruncie państwowym w zamian za możliwość nieodpłatnego korzystania z tego garażu zazwyczaj przez okres 10 lat trwania umowy dzierżawy, z ewentualnością dalszego korzystania z ww. garażu na podstawie umowy. Zgodnie z treścią pkt 2 okólnika wybudowany obiekt stanowił własność państwa (właściciela gruntu), a dzierżawca użytkował grunt i garaż przez czas określony w umowie, nie opłacając czynszu dzierżawnego.
W obowiązującym wówczas porządku prawnym brak było odpowiednich instrumentów prawnych pozwalających na uporządkowanie i uregulowanie stanu prawnego nieruchomości publicznych w sposób uwzględniający faktyczny stan zagospodarowania i sposób użytkowania tych nieruchomości. Jednym z takich instrumentów wprowadzonych ww. ustawą z dnia 29 września 1990 r. było uprawnienie zawarte w przepisie art. 8 omawianej ustawy. Podstawowym celem wprowadzenia art. 8 była likwidacja następstw związanych z nieekwiwalentnością postanowień umów zawieranych z osobami, które godziły się wybudować garaż na gruncie państwowym w zamian za możliwość korzystania z niego na zasadach określonych w umowie. Na powyższą kwestię zwrócił również uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 sierpnia 1992 r., sygn. akt CRN 126/92.
W związku z dostosowaniem regulacji dotyczących gospodarowania nieruchomościami publicznymi do transformacji ustrojowo-prawnej ustawodawca zdecydował o przeniesieniu uprawnień do występowania przez najemców garaży z żądaniem nabycia garażu wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu, przede wszystkim ze względu na dokończenie procesu ˝uwłaszczenia˝ ww. najemców garaży, wszczętego na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. W związku z tym dotychczasowa treść powyższego art. 8 została przeniesiona do art. 211 nowego aktu prawnego, tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która z dniem 1 stycznia 1998 r. zastąpiła ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.) oraz ustawę z dnia 29 września 1990 r. Następnie ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70, z późn. zm.) do art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami dodany został ust. 3, zgodnie z którym uprawnienie do nabycia garażu wygasa, jeżeli żądanie nabycia garażu na własność oraz oddania użytkowania wieczystego gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu nie zostanie złożone właściwemu organowi do dnia 31 grudnia 2000 r.
Wygaszenie uprawnień wynikających z art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznaczało, że ustawodawca uznał cel wynikający z tego przepisu za zrealizowany. Ponadto w ustawie o gospodarce nieruchomościami wprowadzono generalne rozwiązania umożliwiające nabycie dzierżawcom lub najemcom nieruchomości publicznych prawa własności dzierżawionych nieruchomości. Należy zauważyć, że w obecnym stanie prawnym zbycie nieruchomości publicznej wymaga co do zasady zastosowania trybu przetargowego. Jednak ustawodawca przewidział wyjątki od tej ogólnej zasady, przewidując np. w art. 37 ust. 3 ww. ustawy sytuacje, w których o zastosowaniu trybu bezprzetargowego może zdecydować organ. Na gruncie tej regulacji mogą być rozpatrywane przypadki, w których dzierżawcy zabudowali nieruchomości na podstawie zezwoleń na budowę. Zgodnie bowiem z tym przepisem bezprzetargowa sprzedaż nieruchomości może nastąpić na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Należy jednak podkreślić, że uprawnienie przewidziane w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter fakultatywny. Oznacza to, że gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego, bądź Skarb Państwa, ma jedynie możliwość, a nie obowiązek zbycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości na rzecz dzierżawcy tej nieruchomości w sytuacji określonej w omawianym przepisie. Zastosowanie tej regulacji wymaga uprzedniego podjęcia uchwały rady lub sejmiku (w odniesieniu do nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego), bądź zarządzenia wojewody (w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa), zwalniającej z obowiązku zbycia nieruchomości w drodze przetargu.
Równocześnie obowiązuje przepis art. 34 ust. 6a ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie którego organy Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mogą przyznać pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na rzecz najemców lub dzierżawców budynków użytkowych stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy. Przyznanie pierwszeństwa następuje na podstawie uchwały rady lub sejmiku (w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego), bądź zarządzenia wojewody (w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa).
Odnosząc się do pytań zawartych w interpelacji, informuję, iż w obowiązującym porządku prawnym i ustrojowym istnieją instrumenty prawne pozwalające dzierżawcom garaży na nabycie zbywalnych praw do dzierżawionych nieruchomości. W związku z tym nie wydaje się, aby istniała potrzeba nowelizacji art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto budzi wątpliwości przywrócenie mocy obowiązującej normy prawnej, która wygasła trzynaście lat temu. Działanie takie mogłoby zostać uznane za naruszenie zasady pewności, stałości i przewidywalności prawa, a tym samym za niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że w założeniu uprawnienie zawarte pierwotnie w art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r., a następnie kontynuowane w art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami miało szczególny i okresowy charakter, z uwagi na potrzebę uregulowania ˝zaszłości˝ istniejących na nieruchomościach publicznych przed powstaniem mienia samorządowego. Należy podkreślić, że ustawodawca przewidział dziesięcioletni okres na zgłoszenie roszczenia o nabycie własności garażu. Termin ten wydaje się pozostawać w zgodzie z ogólną zasadą prawa cywilnego, w świetle której roszczenia majątkowe po pewnym czasie ulegają przedawnieniu lub wygasają. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że ustawowe określenie czasu, w którym może nastąpić realizacja praw lub obowiązków podmiotów, służy zapewnieniu pewności obrotu i stabilności stosunków prawnych. Dopuszczenie możliwości realizowania roszczeń bez jakiegokolwiek ograniczenia w czasie prowadziłoby do sytuacji, w której strony, w szczególności gminy, pozostawałyby przez dziesiątki lat w niepewności co do swojej sytuacji prawnej. Prawa majątkowe gmin, w szczególności prawo własności, podlegają bowiem ochronie konstytucyjnej (art. 165 Konstytucji RP).
W świetle powyższego należy zauważyć, że ewentualna nowelizacja art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogłaby zostać rozważona jedynie w przypadku potwierdzonych sygnałów o problemach ze stosowaniem przez właściwe organy przepisu art. 37 ust. 3 lub art. 34 ust. 6a ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do najemców garaży, w szczególności usytuowanych w tzw. kompleksach, w których część garaży została zbyta ich najemcom.
Z wyrazami szacunku
Podsekretarz stanu
Paweł Orłowski
Warszawa, dnia 27 maja 2014 r.