Szanowna Pani Marszałek! Odpowiadając na pismo, znak: SPS-023-2479/12, z dnia 7 marca 2012 r. przekazujące interpelację posła Tadeusza Arkita oraz grupy posłów w sprawie interpretacji zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uprzejmie przedstawiam odpowiedzi na zadanie pytania.
1. Czy na podstawie art. 6d ust. 4 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897) wójt, burmistrz lub prezydent miasta, posiadając możliwość dokonania wyboru, może wskazać konkretną instalację regionalną/zastępczą, do której mają zostać przekazane zmieszane odpady komunalne/odpady zielone bez uprzednio przeprowadzonej procedury przetargowej na jej wybór?
2. Jeśli gminy mogą kierować odpady do własnych instalacji bez przetargu, jak należy zatem rozumieć pojęcie ˝własnej˝ instalacji?
3. Czy gminy, które w celu realizacji zadania polegającego na budowie instalacji regionalnej zawarły porozumienie (utworzyły związek międzygminny) i z wykorzystaniem art. 3a ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897) doprowadziły do powstania takiej instalacji, mogą bez przeprowadzenia przetargu wskazać tą instalację jako miejsce przekazywania odebranych z ich terenów zmieszanych odpadów komunalnych/odpadów zielonych?
Poruszane w powyższych pytaniach zagadnienia nie mieszczą się w zakresie uregulowanym ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008, z późn. zm.). Należy je rozpatrywać na gruncie przepisów ustaw o samorządzie gminnym, o finansach publicznych, Prawa zamówień publicznych itp. Wobec powyższego gmina ma prawo wykonywać zadania o charakterze użyteczności publicznej za pomocą własnych jednostek budżetowych lub spółek prawa handlowego z zastosowaniem instytucji tzw. zamówień in house. Dotyczy to przypadków, gdy zadanie zostaje powierzone utworzonemu w tym celu przez gminę podmiotowi (np. własnej jednostce organizacyjnej, spółce prawa handlowego), w odniesieniu do którego gmina będzie sprawować pełną kontrolę (100% udziałów albo akcji). W takim przypadku gmina nie będzie miała obowiązku stosowania procedur udzielania zamówień publicznych określonych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1778, z późn. zm.).
Jednakże minister środowiska nie posiada ustawowych kompetencji do dokonywania interpretacji przepisów ustaw o samorządzie gminnym, o finansach publicznych oraz ustawy Prawo zamówień publicznych.
4. Wybór podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości ma każdorazowo odbywać się w drodze przetargu (poza wyjątkiem wskazanym w art. 6f ust. 2 ww. ustawy). Dlatego też gminna jednostka organizacyjna, chcąc realizować usługę odbierania odpadów komunalnych, powinna zostać przekształcona w spółkę prawa handlowego. W niektórych interpretacjach pojawia się stanowisko, że gminy mogą realizować zadania związane z zagospodarowaniem odpadów komunalnych, w tym prowadzeniem punktów selektywnego zbierania odpadów poprzez własne jednostki budżetowe.
Gminy często twierdzą, że jest sprzeczność między koniecznością likwidacji zakładu budżetowego i powołania w jego miejsce spółki prawa handlowego w kontekście przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, które umożliwiają gminom poprzez własne jednostki budżetowe realizować zadania o charakterze użyteczności publicznej, do których należy unieszkodliwianie odpadów komunalnych.
Celem ustawodawcy wyrażonym w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach było zobowiązanie wójta, burmistrza, prezydenta miasta do wybrania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w drodze przetargu. Ustawa nie dopuszcza innego sposobu wyłonienia podmiotu świadczącego te usługi. Ponadto art. 6f ust. 2 ustawy precyzuje przypadek, w jakim gmina może zlecić odbieranie odpadów komunalnych w trybie zamówienia z wolnej ręki. Jedynym takim przypadkiem jest rozwiązanie umowy na odbieranie odpadów komunalnych z podmiotem wyłonionym w drodze przetargu i konieczność zapewnienia świadczenia odbierania odpadów komunalnych do czasu rozstrzygnięcia następnego przetargu (który wójt, burmistrz, prezydent jest zobowiązany zorganizować niezwłocznie). Za niezorganizowanie przetargu grozi kara od 10 000 do 50 000 zł. Oprócz powyższego należy zauważyć, że art. 6g ww. ustawy wskazuje, że do przetargów w zakresie nieuregulowanym ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gminie stosuje się ustawę z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych.
Ponadto należy zaznaczyć, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi lex specialis względem ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236, z późn. zm.).
Na podstawie powyższego oraz na podstawie art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy podkreślić, że gminna jednostka organizacyjna będzie mogła odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jedynie w przypadku, gdy zostanie wyłoniona w drodze przetargu. Co oznacza, że aby przystąpić do przetargu, będzie musiała przekształcić się w spółkę prawa handlowego.
Jednocześnie należy zauważyć, że ustawodawca nie nakazuje likwidacji jednostek budżetowych gmin. W art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzono rozróżnienie odnośnie do rodzajów nieruchomości na nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, oraz nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W odniesieniu do nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, gmina jest zobowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli takich nieruchomości za pośrednictwem podmiotu wyłonionego w drodze przetargu. Natomiast w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, rada gminy może w drodze uchwały postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli tego rodzaju nieruchomości. Jeżeli rada gminy nie wyda takiej uchwały, wówczas właściciele nieruchomości są zobowiązani zawrzeć umowę na odbieranie odpadów komunalnych z podmiotem posiadającym wpis do rejestru działalności regulowanej na terenie gminy lub będącym gminną jednostką organizacyjną. Jednostki budżetowe gminy mogą również zapewniać obsługę administracyjną nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi, a także prowadzić punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
5. Gminy zostały zobowiązane do osiągnięcia w kolejnych latach określonych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów. Czy w związku z powyższym mogą wskazać odbierającemu selektywnie zebrane odpady komunalne konkretną instalację, do której mają zostać przekazane te odpady? Czy wskazanie tej instalacji musi zostać poprzedzone przetargiem?
Gminy mają zorganizować system (m.in. przy pomocy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy), zapewnić odbieranie odpadów komunalnych zbieranych selektywnie ˝u źródła˝ (za pomocą podmiotu wyłonionego w drodze przetargu) oraz podjąć współpracę z zainteresowanymi, uprawnionymi podmiotami (np. organizacjami odzysku). Stworzeniu warunków dla segregacji odpadów mają również służyć gminne punkty selektywnego zbierania odpadów. Do gminy należy decyzja, jak zostanie zorganizowany system, który pozwoli na osiągniecie wymaganych poziomów. Natomiast w przypadku odpadów pozyskanych z selektywnej zbiórki należy je przekazywać zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami i zasadą bliskości do najbliżej położonej instalacji przetwarzających określone rodzaje odpadów. Podmioty odbierające odpady komunalne wskażą m.in. w sprawozdaniach kwartalnych, do jakich instalacji zostały przekazane poszczególne rodzaje odpadów.
6. W jaki sposób gminy mają udokumentować osiąganie poziomów recyklingu odpadów papieru, szkła, metali i tworzyw sztucznych, jeżeli zgodnie z obowiązującymi przepisami nie mogą otrzymywać dokumentów potwierdzających recykling (DPR)?
Dane dotyczące masy odpadów komunalnych poddanych recyklingowi, przygotowanych do ponownego użycia oraz poddanych odzyskowi innymi metodami gminy będą pozyskiwały ze sprawozdań kwartalnych przekazywanych przez podmioty prowadzące działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a także od prowadzących punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych na podstawie prowadzonej przez nie ewidencji z zakresu gospodarowania odpadami, zgodnie z odrębnymi przepisami.
7. Zgodnie z definicją zawartą w ustawie o odpadach przez selektywne zbieranie rozumie się: ˝(...) zbieranie odpadów danego rodzaju charakteryzujących się takimi samymi właściwościami i charakterem (...)˝, co ma na celu ułatwienie ich dalszego przetwarzania. Czy w związku z powyższym dopuszczalne jest gromadzenie odpadów komunalnych w podziale na ˝mokre˝ i ˝suche˝ i czy takie zbieranie jest selektywnym zbieraniem odpadów? W przypadku odpowiedzi twierdzącej, jak zgodnie z katalogiem odpadów należy zaklasyfikować tak odbierane odpady, mając na uwadze wynikający z ustawy obowiązek przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych (20 03 01) do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych?
Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do obowiązków gminy należy ustanowienie selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji. Na gminie spoczywa również obowiązek uzyskania określonych poziomów:
- recyklingu, przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw, sztucznych i szkła,
- recyklingu, przygotowania do ponownego użycia oraz odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych,
- ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji kierowanych do składowania.
Zbieranie odpadów w podziale na ˝suche˝ oraz ˝mokre˝ jest uznawane za selektywne zbieranie odpadów, jednakże gmina, ustanawiając kształt systemu, w tym kształt selektywnego zbierania, powinna w sposób uzasadniony ekonomicznie i organizacyjnie realizować nałożone ustawą obowiązki. Zapisy dotyczące wymagań w zakresie prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych powinny zostać zawarte w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
W odniesieniu do klasyfikacji zbieranych - z podziałem na ˝suche˝ i ˝mokre˝ - odpadów, to powinna ona być zgodna z rozporządzeniem ministra środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) w zależności od zapisów regulaminu i od składu morfologicznego odbieranych odpadów.
8. W danym regionie gospodarki odpadami komunalnymi funkcjonuje jedna instalacja regionalna do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. W tym samym regionie istnieje kilka składowisk odpadów. Czy składowiskiem regionalnym powinno zostać składowisko posiadające wystarczającą pojemność (na okres co najmniej 15 lat) zlokalizowane przy instalacji do MBP, które będzie przyjmowało odpady wytworzone w tej instalacji, czy też składowiskiem regionalnym powinny zostać wszystkie składowiska zlokalizowane w tym regionie?
Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897) w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uwzględnia się funkcjonujące na terenie województwa instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które w dniu wejścia w życie ustawy spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Ponadto w przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, instalację te uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale.
Zgodnie z definicją regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych warunki, jakie powinno spełnić składowisko uznane za regionalną instalację, to składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Składowisko takie musi również być zakładem o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 000 mieszkańców, spełniającym wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Definicja regionalnej instalacji nie zawiera wymogu zlokalizowania takiego składowiska przy instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów. Za regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych powinny zostać uznane wszystkie działające w dniu 1 stycznia 2012 r. instalacje, które spełniają wymagania określone dla regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, zapewniającej składowanie.
9. Jak należy interpretować przepis art. 9l ust.1 nakazujący prowadzącemu regionalną instalację zawrzeć umowę z każdym odbierającym odpady komunalne, w przypadku gdy moce przerobowe instalacji są w pełni wykorzystane i nie dają możliwości dalszego przyjmowania odpadów?
Celem art. 9l ust. 1 było umożliwienie podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości podpisanie umów z regionalnymi instalacjami na odbieranie tych rodzajów odpadów komunalnych, których przedsiębiorca nie może wywieźć poza region, a także niedopuszczenie do sytuacji, w której żadna z instalacji na terenie regionu mimo posiadania wolnych mocy przerobowych nie podpisze umowy z podmiotem odbierającym odpady komunalne (np. w celu eliminacji danego podmiotu z rynku czy w celu utrudnienia jego działalności). Oczywiście, właściciel instalacji nie może przyjmować większej ilości odpadów niż pozwalają mu na to moce przerobowe instalacji. Takie przypadki niezawarcia umowy nie będą podlegały karaniu.
Z poważaniem
Podsekretarz stanu
Piotr Woźniak
Warszawa, dnia 13 kwietnia 2012 r.