Szanowna Pani Marszałek! W nawiązaniu do pisma z dnia 18 marca 2014 r. przekazującego interpelację posła na Sejm RP pana Marka Polaka oraz grupy posłów w sprawie tworzenia i wspierania jednostek pomocniczych w gminach (SPS-023-25208/14) uprzejmie informuję, co następuje.
Na wstępie należy podkreślić, że Konstytucja RP przyznała jednostkom samorządu terytorialnego - jako odrębnym podmiotom publicznym - przymiot samodzielności w wykonywaniu ich zadań podlegający ochronie sądowej. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Oznacza to, że w granicach prawa jednostka samorządu terytorialnego samodzielnie realizuje poszczególne funkcje w oparciu o zastrzeżone dla jej organów kompetencje. Tak więc w świetle obowiązujących przepisów jednostka samorządu terytorialnego jest samodzielna, a swoją samodzielność realizuje w granicach prawa.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 Konstytucji RP ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 16 ust. 1 konstytucji). Zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych został określony w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603, z późn. zm.). W myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są: gminy, powiaty i województwa. W świetle przepisów ustaw ustrojowych poszczególnych szczebli jednostek samorządu terytorialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 595, z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 596, z późn. zm.), w związku z art. 164 konstytucji, mieszkańcy poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego tworzą wspólnoty samorządowe (odpowiednio lokalne i regionalną). Zgodnie z ww. przepisem podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego.
Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) określa samorząd terytorialny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych. Użyte w Karcie pojęcie ˝społeczności lokalne˝ odpowiada pojęciu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu konstytucji i ustawy o samorządzie gminnym, a nie pojęciu jednostki pomocniczej. W świetle Karty, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustaw nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swoją wewnętrzną strukturę organizacyjną. Wynika z tego, że to jednostki samorządu terytorialnego, mające z mocy Konstytucji RP status podmiotów administracji publicznej, samodzielnie decydują o swojej strukturze wewnętrznej, samodzielnie realizują przekazane im zadania i odpowiadają za ich realizację.
Z przepisu art. 5 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (art. 5 ust. 2 ww. ustawy). Jednostki pomocnicze nie mają jednak charakteru wyodrębnionych ustawowo związków samorządowych, nie stanowią odrębnych korporacji i nie mają osobowości prawnej.
Jednostki pomocnicze gminy mają własne statuty (odrębne od statutu gminy) określające organizację i zakres działania tych jednostek (art. 35 ww. ustawy), a także własne władze uchwałodawcze i wykonawcze (art. 36 i 37 ww. ustawy).
Jednostka pomocnicza nie jest dodatkową ˝subgminną˝ jednostką samorządu terytorialnego, nie ma atrybutów jednostki samorządu terytorialnego, samodzielności, ustawowo przypisanych jej zadań, własnego budżetu, nie ma odrębnej podmiotowości, w związku z tym nie jest jej przyznana ochrona podmiotowości i samodzielności w stosunku do gminy w stopniu szerszym niż wynikający z przepisów powszechnie obowiązujących (P. Chmielnicki, ˝Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym˝, LexisNexis Warszawa 2013, s. 128).
Ustosunkowując się do pytań przedstawionych w przedmiotowej interpelacji, warto zaznaczyć, że idea tworzenia społeczeństwa obywatelskiego jest jednym z głównych priorytetów obecnego rządu. Świadczy o tym m.in. przyjęta w dniu 26 marca 2013 r. uchwałą Rady Ministrów Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego 2020 (M.P. z 2013 r. poz. 378). Za koordynację i realizację strategii odpowiada minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.
Przedmiotowa strategia jest jedną z dziewięciu strategii rozwoju, które mają przyczynić się do realizacji celów określonych w długookresowej i średniookresowej strategii rozwoju kraju.
Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego opiera się na przekonaniu, że kapitał społeczny jest ważnym czynnikiem rozwoju kraju, który wymaga jednak wzmocnienia. Podejmowane działania powinny przyczyniać się do wzrostu wzajemnego zaufania Polaków i sprzyjać poprawie zaufania do instytucji i organów państwa. Ważnym elementem inicjowania zmian powinno być wzmacnianie gotowości obywateli do działania na rzecz dobra wspólnego. Warto zaznaczyć, że w trakcie prac nad projektem ww. dokumentu przeprowadzono szerokie konsultacje społeczne.
Szeroka diagnoza przygotowana dla potrzeb ww. strategii stanowiła podstawę dla wyodrębnienia czterech obszarów kluczowych, w których w najbliższych latach konieczna będzie interwencja państwa realizowana w partnerskim współdziałaniu z obywatelami. Jednym z tych obszarów jest współdziałanie i partycypacja społeczna.
Głównym celem strategii jest wzmocnienie udziału kapitału społecznego w rozwoju społeczno-gospodarczym Polski. Cel główny będzie realizowany przez cztery cele szczegółowe, w tym m.in. przez cel 2.: poprawa mechanizmów partycypacji społecznej i wpływu obywateli na życie publiczne. Warto zaznaczyć, że cel szczegółowy 2. odpowiada na wyzwania związane z budową społeczeństwa obywatelskiego i rozwijaniem mechanizmów partycypacji społecznej. Uwzględnione w nim zostały kierunki działań dotyczące m.in. ekonomii społecznej, partnerstwa publiczno-prywatnego, nowych narzędzi partycypacji (w tym rozpowszechnienie idei funkcjonowania budżetów partycypacyjnych). W zakresie budowania zaufania między państwem a jego obywatelami cel ten pozostaje komplementarny ze Strategią Sprawne Państwo 2020 (uchwała Rady Ministrów z dnia 12 lutego 2013 r. - M.P. z 2013 r. poz. 136). Warto przypomnieć, że głównym celem ww. strategii jest zwiększenie skuteczności i efektywności państwa otwartego na współpracę z obywatelami.
Jednocześnie, mając na względzie zapisy w ww. dokumentach, które mają na celu zwiększenie udziału obywateli w podejmowaniu decyzji w środowisku lokalnym, nie sposób pominąć instytucji funduszu sołeckiego, który z dużym powodzeniem funkcjonuje na terenie gmin, które podjęły decyzje o utworzeniu takiego funduszu. Warto poinformować, że w ok. 55% gmin, w których są sołectwa, tworzy się fundusze sołeckie. Także tzw. budżety partycypacyjne (obywatelskie), które coraz liczniej funkcjonują w miastach, świadczą o ustawowych możliwościach obywatelskiego współuczestniczenia w decydowaniu o tym, na co część środków finansowych z danego budżetu j.s.t. będzie przeznaczona.
Ustosunkowując się natomiast do drugiego pytania, podkreślania wymaga, że jednostki samorządu terytorialnego są samodzielne w zakresie decyzji o swoim ustroju. Oznacza to, że gmina jest samodzielna w decydowaniu o tym, czy w ogóle utworzyć jednostki pomocnicze i jakie oraz czy utworzyć je na całym obszarze gminy, czy też tylko na jego części. Warto zaznaczyć, że o ile utworzenie jednostki pomocniczej na podstawie ustawy o samorządzie gminnym ma charakter fakultatywny i mieści się w sferze swobody rady gminy, to ustalając statut jednostki pomocniczej, jest ona związana przepisami ww. ustawy. Dlatego też wszelkie kwestie dotyczące ˝funkcjonowania˝ danej jednostki pomocniczej powinny zostać uregulowane w jej statucie, który jest aktem prawa miejscowego o zasięgu terytorialnym, obejmującym tylko obszar danej jednostki pomocniczej.
Mając na względzie powyższe, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji nie widzi uzasadnienia dla podjęcia prac legislacyjnych mających na celu realizację wniosku wnoszonego przez panów posłów w przedmiotowej interpelacji.
Z poważaniem
Sekretarz stanu
Stanisław Huskowski
Warszawa, dnia 14 kwietnia 2014 r.